2015年是國家“十二五”規劃的收尾年，也是“十三五”規劃的編制年。在“十二五”期間，原鐵道部被拆分成國家鐵路局和中國鐵路總公司，鐵路固定資產投資從低谷走向了高峰，鐵路市場化改革漸漸展開……盡管一系列變化正在發生，但鐵路系統的壟斷和政府管制等老問題仍然存在。在即將到來的“十三五”期間，鐵路建設能否保持當前的高速度，鐵路投資的重點在哪里，鐵路改革又將在哪些方面實現突破，都是業內外關注的焦點。

　　城際鐵路或成“十三五”建設重點

　　國家鐵路局內部人士向記者透露，國家鐵路局已經在2014年年底編制完成了鐵路“十三五”發展規劃基本思路，并提報國家發改委和交通運輸部。在這份“思路”文件的指導下，目前鐵路“十三五”規劃的編制工作已經展開。

　　國家鐵路局官網今年年初也曾發布信息表示，國家鐵路局圍繞促進鐵路改革發展、構建現代綜合交通運輸體系、適應經濟發展新常態和全面建成小康社會等總體要求，深入分析研判鐵路面臨的新機遇、新挑戰，在匯總各方面意見基礎上，明確鐵路“十三五”發展規劃突出問題導向、突出行業特色、突出改革創新、突出綜合交通的原則，從發展基礎、形勢要求、總體思路、重點任務、保障措施五個方面編制形成了鐵路“十三五”發展規劃基本思路征求意見稿。

　　“十三五”期間，鐵路建設的方向是各界最為關心的問題。目前以“四縱四橫”為主骨架的高速鐵路網已全部開工建設，其中京滬、京廣深、哈大、滬杭深“四縱”高鐵已建成通車；石家莊至太原、鄭州至西安至寶雞、南京至武漢至重慶、南昌至長沙等“四橫”部分段落已建成通車，未建成路段大部分在“十二五”末建成。

　　發改委綜合運輸研究所研究員董焰表示，四縱四橫的主骨架搭建完成后，“十三五”期間，東中部地區鐵路建行的重點將是客運專線的建設，比如城際鐵路、沿江高鐵等，而西部地區鐵路網尚未完善，“十三五”的重點仍是修建鐵路大通道。“四橫四縱大部分都是客貨混合的線路，現在中東部地區貨運線路已基本滿足需求，所以重點建設客運專線，而西部地區有大量待開發的資源能源，建設的鐵路通道仍將以客貨兩用為主。”

　　北京交通大學經管學院教授趙堅表示，未來五年將是城鎮化建設加速推進的時期，鐵路作為連接城鄉和相鄰城市的主要交通，會得到快速發展，在全國高鐵干線網基本建成后，接下來的任務就是建設毛細血管網，其重點就是建設城際鐵路。

　　鐵路投資有望對社會資本全面放開

　　2014年中國鐵路建設完成投資8088億元，創歷史次高，新線投產8427公里，創歷史最高紀錄。國務院總理李克強在政府工作報告中指出，今年鐵路投資要保持在8000億元以上，新投產里程8000公里以上。

　　“鐵路建設已經成為拉動經濟增長、帶動就業的重要方式，按照目前的發展形勢，‘十三五’期間鐵路建設和投資仍將處于高位，而顯然現在鐵總已經負債累累，地方政府也面臨著非常大的財政壓力，鐵路建設將更多向社會資本放開。”全國人大代表、中鐵隧道集團副總工程師王夢恕表示。

　　2013年8月，國務院發布政策，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域鐵路、資源開發性鐵路和支線鐵路的所有權、經營權，鼓勵社會資本投資建設鐵路。但干線鐵路的所有權和經營權卻一直沒有放開。

　　“‘十三五’期間，鐵路投資實現對社會資本全面放開是非常有可能的，但由于社會資本承擔大通道建設的能力較弱，入股干線鐵路后話語權很小，所以即使放開，短期內也很難吸引社會資本大范圍進入。未來幾年，社會資本參與鐵路項目可能還是以盈利性較好的資源型鐵路和支線鐵路為主。”董焰表示。

　　未來五年內，鐵路投融資體制改革的另一亮點將可能在鐵路沿線土地綜合開發上體現。今年2月，山東省發改委宣布，濟南到青島的高鐵線路站場周邊土地綜合開發方案已經獲得鐵總的認可。在董焰看來，現在各地的土地綜合開發已經起步，雖然艱難，但在未來五年里，肯定會有越來越多的成功項目。“有了第一個案例，其經驗和模式會很快在全國各地得到效仿和復制，但我要提醒的是，鐵路沿線土地綜合開發要因時而異、因地而異。”

　　市場化改革謹慎前行

　　鐵路行業的壟斷機制和政府管制一直飽受詬病。中國鐵路總公司成立之后，推出了貨運市場化改革、高鐵票打折等一系列改革措施，但收效甚微，又因改革沒有觸動根本被業內專家稱作“微改革”。國務院總理李克強2014年8月在鐵總考察時表示，國有企業特別是自然壟斷行業要放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，完善法人治理結構，真正成為自主經營、充滿活力的市場主體。

　　董焰表示，國家在鐵路市場化改革上走的非常謹慎，有些問題確實存在，但鐵路關系到國計民生，如果一下子改革也可能引發不必要的震蕩。“比如，鐵路貨運價格一直都是國家管控，運價太低導致了鐵路貨運的虧損，這個問題一直存在，但如果一下子放開貨運價格，物流成本肯定會大范圍上漲，這對于經濟和民眾生活影響非常大，所以現在政府采取的措施是逐年提高貨運基準價，以后可能逐步建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態調整機制。未來五年，鐵路市場化改革可能還是按照這個路子，徐徐漸進地進行。”

　　在王夢恕看來，“十三五”期間，鐵路系統多元化經營上有望獲得較大的進步。在上世紀90年代，鐵路有自己的工廠、學校、醫院等等，雖然后來這些產業都移交給了地方政府管理，但這也為鐵路部門在多元化經營上積累了一些經驗，結合現在的貨運和客運形勢，鐵路貨運可以向現代物流拓展，客運服務可以向商貿旅游延伸。

　　“現在鐵路部門推出的改革措施只能說明鐵總有了經營和營銷的意識，但沒有從根本上改變壟斷體制。”趙堅表示，如果只有鐵總是唯一的市場主體，鐵路系統的改革肯定會大打折扣，應拆分鐵總成立三大區域鐵路公司，并賦予鐵路公司自主定價權和調度指揮權，在三大區域鐵路公司之間形成比較競爭。