1、我國農(nóng)村集體建設(shè)用地制度現(xiàn)狀與演變

　　土地制度由兩大部分組成：產(chǎn)權(quán)體系和發(fā)展權(quán)體系。

　　產(chǎn)權(quán)體系指以土地所有權(quán)、土地使用權(quán)為主構(gòu)成的體系。我國土地產(chǎn)權(quán)體系呈城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)：城市土地歸國家政府所有，農(nóng)村集體土地歸農(nóng)村經(jīng)濟(jì)集體所有，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系由‚集體所有權(quán)+農(nóng)民使用權(quán)構(gòu)成。土地發(fā)展權(quán)，或土地開發(fā)權(quán)，是因為變更土地用途或其他外部因素引發(fā)的土地增值的權(quán)利配置，目的在于實現(xiàn)國家對土地的用途管制，對于耕地保護(hù)、糧食安全和社會公平等非常重要。我國農(nóng)村集體用地發(fā)展權(quán)，主要體現(xiàn)在國家對土地的征用制度：法律嚴(yán)格限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接出讓、轉(zhuǎn)讓或出租，必須先征收為國有土地后才能在市場上流轉(zhuǎn)。

《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定

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　　根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》：對于農(nóng)村集體建設(shè)用地，不得直接或變相地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。集體建設(shè)用地只能由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會經(jīng)營管理，并在符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的前提下，嚴(yán)格限定于四類用途：村民宅基地建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)（經(jīng)營性集體建設(shè)用地）、公共設(shè)施建設(shè)和鄉(xiāng)村公益事業(yè)類建設(shè)。其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地村集體以外的個人或單位要使用村集體建設(shè)用地，只有通過入股、聯(lián)營等形式和村集體共同舉辦企業(yè)，使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)類集體建設(shè)用地一條途徑。并且興辦企業(yè)的建設(shè)用地受到嚴(yán)格控制，各省針對不同行業(yè)和規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有明確的用地標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。

　　2、 四大創(chuàng)新試點內(nèi)容

　　（1）審批規(guī)劃制度：審批才能新建、杜絕形成未批先建的小產(chǎn)權(quán)房

　　我國實行國有土地所有制和集體土地所有制的二元制土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地集體所有，和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地在權(quán)屬、利用規(guī)則等方面均不同。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：農(nóng)村集體用地上建設(shè)的住宅只能在集體經(jīng)濟(jì)成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓；賣給城市居民不受法律認(rèn)可和保護(hù)，不能辦理合法手續(xù)，屬于小產(chǎn)權(quán)房。集體租賃住房是用地符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及村土地利用規(guī)劃，經(jīng)依法批準(zhǔn)建設(shè)，依法實施不動產(chǎn)登記的用于租賃的住房，和小產(chǎn)權(quán)房不是一個法律概念。通過完善審批規(guī)劃程序，杜絕因程序不規(guī)范導(dǎo)致未批先建滋生小產(chǎn)權(quán)房的問題。

小產(chǎn)權(quán)房與集體租賃房差異性比較

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　　（2）建設(shè)運營機(jī)制：村集體可以自行開發(fā)、也可聯(lián)營、入股，調(diào)動土地方的積極性

　　方案規(guī)定了土地方參與項目建設(shè)和運營的機(jī)制：村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開發(fā)、聯(lián)營、入股等方式建設(shè)運營集體租賃住房。兼顧了政府、農(nóng)民集體、企業(yè)和個人利益，理清權(quán)利義務(wù)關(guān)系，平衡項目收益與征地成本關(guān)系。農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)受到嚴(yán)格規(guī)范和限制，通過準(zhǔn)許土地方多種形式參與租賃住房建設(shè)和運營，將釋放集體土地價值，增加農(nóng)村集體的收入渠道，提高土地資源配置效率，最終調(diào)動土地方參與的積極性。

　　（3）監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制：租賃有監(jiān)管、不能以租代售、不能轉(zhuǎn)租，充分保障用于自住

　　不得以租代售、不得轉(zhuǎn)租。建立租金形成、監(jiān)測、指導(dǎo)、監(jiān)督機(jī)制，防止租金異常波動。一方面將防止‚以租代售變相交易小產(chǎn)權(quán)房、轉(zhuǎn)租獲利等投機(jī)行為，確保租賃自住功能；另一方面，穩(wěn)定有效的租金形成和監(jiān)管機(jī)制，有利于供需匹配、穩(wěn)定預(yù)期，需求有效釋放、供應(yīng)主體積極參與。

　　（4）保障承租人權(quán)利：租售同權(quán)，充分保證享受基本公共服務(wù)

　　保障承租人權(quán)利是鼓勵住房消費的重要措施，也是頂層設(shè)計六大政策之一。方案規(guī)定承租人可申領(lǐng)居住證，享受基本公共服務(wù)；有條件城市進(jìn)一步健全非本地戶籍承租人的社會保障機(jī)制。租購?fù)瑱?quán)，即保障租房人的戶籍、教育和財產(chǎn)權(quán)。租房可以落戶、上學(xué)、不被房東隨意驅(qū)趕、不被隨意漲租金。目的在于改善租房體驗，提升租房性價比，改變購房才是家的觀念，有效釋放住房租賃需求。預(yù)計未來將通過立法，明確租賃當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，建立穩(wěn)定租期和租金等方面的制度，逐步使租房居民在基本公共服務(wù)方面與買房居民享有同等權(quán)利。租購?fù)瑱?quán)將從概念階段，逐步過渡到實質(zhì)執(zhí)行階段。

　　3、多個試點出臺政策，杭州經(jīng)驗先行

　　2017 年 7 月以來，試點城市密集出臺地方方案，落實《關(guān)于在人口流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》，制定因地制宜的細(xì)化措施。截止 8 月 30 日，已有 11 個城市出臺：12 個試點城市中僅廈門、肇慶尚未實施方案，而北京雖不在 12 個試點城市范圍內(nèi)，但租賃市場需求巨大、且已有實施經(jīng)驗，也出臺地方方案發(fā)展租賃市場。我們將 11 城地方方案詳細(xì)整理，其中廣州、成都、鄭州、南京、北京、深圳、杭州 7 城方案中已涉及鼓勵集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。主要涉及房源和供應(yīng)主體的簡要規(guī)定：房源方面，主要有‚城中村住房統(tǒng)一出租、農(nóng)村集體和農(nóng)民合規(guī)住房直接租賃、農(nóng)村集體房屋改造出租、集體建設(shè)用地新建租賃住房；供應(yīng)主體主要有農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)聯(lián)社、農(nóng)民個體、地方國企等。審批規(guī)劃制度、建設(shè)運營機(jī)制、監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制和保障承租人權(quán)利等方面尚未作出規(guī)定。由于當(dāng)前政策多為地方總體方案的征求意見稿，預(yù)計后續(xù)各城將在正式稿、詳細(xì)配套方案和實際工作中，根據(jù)本次《方案》的四個試點內(nèi)容、主體責(zé)任和工作進(jìn)度安排，完善集體用地建設(shè)租賃住房的相關(guān)政策。

　　經(jīng)過 20 年的探索，杭州村級留用地管理形成完善和操作性強(qiáng)的制度體系，在留用地指標(biāo)確定、開發(fā)管理模式、產(chǎn)權(quán)界定和登記轉(zhuǎn)讓、項目監(jiān)督管理和土地出讓收入等方面均有制度規(guī)定和實踐經(jīng)驗。

杭州村級留用地管理辦法

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　　4、 租賃市場藍(lán)海廣闊、商品房市場沖擊有限

　　本部分通過對租賃市場空間、發(fā)展租賃市場對房地產(chǎn)銷售、新開工和投資影響的量化測算，明確發(fā)展租賃市場的政策影響。

　　我們在 2017 年 8 月 18 日發(fā)布的租賃專題深度《住房租賃市場：政策與未來》中詳細(xì)測算租賃市場空間以及發(fā)展租賃市場對房地產(chǎn)銷售、新開工和投資的影響。《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》出臺，我們認(rèn)為對測算的影響主要包括三點：（1）通過集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，緩解熱點城市商品房建設(shè)用地有限，限制新建租賃住房的問題，我們將新建租賃住房面積在總租賃住房中占比由 30%提升至 40%；（2）方案明確了試點時間表，在 2020 年底以前總結(jié)試點工作，形成可推廣經(jīng)驗，因此 2017 年影響上海房地產(chǎn)市場，2018-2020 年影響試點 12 城+京滬，2021 年開始在人流入城市推廣（原測算是 2019 年開始推廣）。（3）集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房，土地成本更低，這一點在之前的測算中已經(jīng)得到體現(xiàn)（假設(shè)新建租賃住房的土地購置費僅為普通商品住房的一半）。

　　對房地產(chǎn)銷售、新開工和投資影響：

　　中長期看：將分流 24.2 億平商品住房銷售，占新增194.5 億平住房有效需求的 12.5%。由于存在一定的空置率，滿足同等面積的住房需求，需要更多的租賃住房，將增加房地產(chǎn)新開工面積 6.1 億平，占未來新增住房新開工面積的 3.14%。更多的施工面積，裝修和運營維護(hù)產(chǎn)生更高的建安成本，因此會增加房地產(chǎn)投資 3.31 萬億，占新增住房有效需求對應(yīng)商品房投資 78.9 萬億的4.2%。

　　短期看：2017 年在上海實質(zhì)性試點，影響很小；2018年-2020 年在 12 個試點城市和京滬試點，對商品房銷售、投資和新開工有產(chǎn)生影響。若 2021 年在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，資人口流入熱點城市推開（以一二線城市為主），則影響進(jìn)一步釋放。具體而言，2017 年，上海試點，房地產(chǎn)銷售、新開工和投資增速將分別降低 0.6 個點、增加 0.1 個點、增加 0.1 個點；2018 年-2020 年 14 城試點，對房地產(chǎn)銷售、新開工和投資增速影響增加。其中：對銷售、新開工和投資增速的影響，2018 年分別為減少 5個點、增加 1.1 個點、增加 1 個點；2019 年分別為增加0.2 個點、增加 0 個點、增加 0 個點；2020 年分別為將分別增加 0.2 個點、增加 0 個點、增加 0 個點。2019-2020年新開工和投資增速未增長是因為基數(shù)原因，2021 年開始推廣后，當(dāng)年兩者增速會分別提升 1.8 個點和 1.4 個點。

房租租賃群體的主要分類

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　　參考城鎮(zhèn)化水平和房地產(chǎn)市場均較為成熟的發(fā)達(dá)國家，確定我國未來合理的住房自有率水平。二十大主要發(fā)達(dá)國家住房自有率中位數(shù)（為避免極值影響）為63.4%，考慮到發(fā)達(dá)國家統(tǒng)計時將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)也納入住房自有，我們將這部分扣除（發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率為 85%，故應(yīng)扣除農(nóng)村產(chǎn)權(quán)占比為 15%），估算出我國城鎮(zhèn)化和租賃房市場達(dá)到發(fā)達(dá)國家水平時，城鎮(zhèn)常住人口中，住房產(chǎn)權(quán)非自有的比率為 21.6%。在城鎮(zhèn)常住人口中，有約 25%的比例沒有形成有效住房需求，將其定義為需求漏損率。住房需求漏損，主要包括農(nóng)民自帶房入城、單位產(chǎn)權(quán)住房、長期寄住親友家庭等（具體測算過程較復(fù)雜，詳情請聯(lián)系方正地產(chǎn)團(tuán)隊）。

　　因此，真正通過租賃解決住房需求的人口占比為 21.6%*(1-25%)，即 16.2%。