一、建設面積已接近規劃目標上限，規劃供地總規模呈遞減趨勢

1）建設用地面積在2015年已接近控制目標上限9.76億平，17年調增控制目標

從已公開的土地變更調查數據來看，深圳15年全市建設用地面積已經達到97550公頃（9.755億平），距離《深圳市土地利用總體規劃（2006-2020年）》要求的2020年規劃控制目標（9.76億平），僅剩下50公頃（50萬方）的凈增建設用地指標，且部分地區建設用地總量已接近或超過2020年規劃控制目標。按照原有規劃，2016年至2020年的凈增建設用地總量十分有限，這種背景下，17年5月，深圳規土委調整2020年規劃控制目標，調整后，規劃建設用地控制目標增加2800公頃至100400公頃，耕地保有量由4288公頃縮減至2688公頃。

短期來看，建設用地控制目標調增，有助于緩解凈增建設用地嚴重不足的困境，但在總土地資源硬約束以及耕地嚴格保護的背景下，犧牲農用地增加建設用地規模的做法將越來越受到嚴格控制，長期來看，深圳建設用地規模受限的問題將一直存在。

政府對耕地和新增建設用地的用地態度

數據來源：公開資料整理

未調增控制目標之前，5個區超過原控制目標

數據來源：公開資料整理

深圳耕地保有量目標逐步降低

數據來源：公開資料整理

2）規劃供地總規模呈現遞減趨勢，供地實施率僅為八成左右

從供應建設用地規模來看，深圳市在2006-2020年土地利用總體規劃中提出“建設用地減量增長規劃目標”，通過嚴格控制新增建設用地供應、大力推進城市更新改造、積極開展建設用地清退三種途徑實現建設用地總規模增長速度的下降。

從2010到2016的年度建設用地供地規劃來看，除2014年供地較2013年建設用地供地總量微增40公頃以外，其他年份供地總量呈逐年下降趨勢，2010年規劃供應建設用地2670公頃，2016年規劃供應總量為1350公頃，僅占2010年的50.5%。此外，即使是供地規劃也難以完全落實到最后的實際供應，2010-2016年，深圳建設用地平均供應實際實施率僅為規劃八成左右，一是受限于土地資源緊缺，新增建設用地供應難以完全落實，另一方面，城市更新項目受市場因素主導，拆遷難、開發周期長等問題也將影響最后落實。

土地總體規劃提出“建設用地減量增長”目標

數據來源：公開資料整理

規劃供地總量“減量增長”，且實施率較低

數據來源：公開資料整理

二、建設用地供給方式：存量用地供地占七成，嚴控新增建設用地供應

1）嚴格控制新增建設用地供應，新增供地規模呈下降趨勢

從供應方式來看，建設用地供應主要有新增建設用地和存量建設用地兩種供地模式，其中新增建設用地主要是主要是通過農用地和未利用地轉化供地，存量建設用地主要通過城市更新、土地整備等方式供地。除此之外，通過開展建設用地清退將不符合規劃的現狀建設用地復綠為非建設用地，地方各區可以置換流量建設用地指標。

建設用地供地的兩種方式

數據來源：公開資料整理

首先來看新增建設用地，近幾年新增建設用地在總供應中的占比呈下降趨勢。12年新增建設用地供地800公頃，占總供應的43%，隨后四年逐步下滑，到16年供地僅為200公頃，占比15%，17年供地400公頃，占比雖然提升至30%，但供應絕對量水平仍處于低位。

近幾年新增建設用地占總供地規模的比例總體呈下降趨勢

數據來源：公開資料整理

2）12年起建設用地供地以存量供地為主，目前存量供地已超7成

目前深圳土地開發強度已經超過50%，新增建設用地極為緊張。受限于土地資源緊缺的影響，近年供地計劃逐步推動已有低效土地資源的二次開發，實現從“做大增量”到“盤活存量”的轉變。

具體來看存量指標占比，2012年存量建設用地指標占總供應比重已超過五成（54%），實際供應占比則達到56%，實際供應的存量建設用地首次超過新增建設用地，建設用地供地逐步轉變成以“盤活存量”為主。2016年存量建設用地計劃供應更是達到總供應計劃的85%（15-17年連續三年超過7成）。

進一步細分來看，城市更新作為存量建設用地供地的主要方式之一，在總供應的占比也呈現增加的趨勢，至2017年，城市更新供地占存量建設用地供地的比例達到29%，占建設用地總供地比重已達到19%。

深圳建設用地供應主要以存量利用為主

數據來源：公開資料整理

存量建設用地與城市更新供地占比呈上升趨勢

數據來源：公開資料整理

存量建設用地：存量建設用地供地的兩種主要方式

數據來源：公開資料整理

3）通過清退置換流量建設用地指標，實現土地空間結構的優化

建設用地清退是指將不符合規劃、違法建設、存在生態安全隱患、低效粗放利用的現狀建設用地現場拆除并復綠，恢復為非建設用地。土地資源的緊缺性使得建設用地清退成為優化土地資源格局、保障城市未來發展的重要手段。總體來看，深圳建設用地清退力度正在不斷加大，并且成為各區強制性指標，清退成效直接決定各區下一年可用新增建設用地指標。

目前，全市已有5個區現狀建設用地突破2020年的規劃規模（羅湖區、福田區、南山區、龍崗區、龍華新區），其中有3個位于中心城區（羅湖區、福田區、南山區），對于這五個區，2016年農用地和未利用地的轉用指標完全來源于建設用地掛鉤清退產生的流量建設用地指標，不占用全市新增建設用地指標。

對于超過土地利用總規劃指標的五個區2016年不分配新增建設用地指標

數據來源：公開資料整理

通過建設用地清退可以置換流量建設用地，緩解新增建設用地匱乏的困境，但這里需要指出的是，清退置換本質上是“用地置換”，將不符合規劃的現狀建設用地復綠為非建設用地后，按一定比例置換為流量建設用地指標，整體來看，清退實現了城市空間結構的優化，為各區發展提供了流量建設用地指標，但從總規模變動來看，建設用地掛鉤清退總體帶來建設用地總規模的減量變動。

建設用地清退規模不斷加大，總體促進建設用地總規模的減量變動

數據來源：公開資料整理

三、居住用地供給量：規劃供應遞減，年度規劃“完不成”五年規劃

12-16年期間居住用地供地約占建設用地供地總規模的10%左右，盡管17年占比提升至16.10%，但總體占比依舊處于低位，深圳居住用地供應尤其緊張。

建設用地供應結構中民生設施服務占比最大，2017年居住用地占比約16.1%，居住用地供應尤其進展

數據來源：公開資料整理

1）居住用地五年規劃的供地規模呈減量趨勢，且11-15年實施率僅為78%

從居住用地供應總量上來看，在深圳整體建設用地緊缺的環境下，居住用地五年規劃供地規模呈減量趨勢，2016-2020年住宅用地規劃供地規模總量為800公頃，僅為2011-2015年的61%，其中，商品住房供地規模為566公頃，約為2011-2015年商品住房供應規模的61%，保障房和人才住房用地供地規模為234公頃，約為2011-2015年相應供應規模的57%。從年度數據來看，2017-2020年四年規劃供地規模逐年降低。

由于實際供地規模數據缺失，較難看出趨勢，但從供應實施率的角度來看，實際供應實施率整體偏低，11-15年居住用地供地整體實施率僅為78%，其中，商品住房供地實施率為65%，保障房供地實施率106%。

居住用地規劃供應總規模呈遞減趨勢

數據來源：公開資料整理

11-15 年居住用地供應實施率約為78%

數據來源：公開資料整理

2）規劃供應層面上，年度規劃“完不成”五年規劃

在規劃供地層面上，居住用地每五年制定一次總體規劃，之后在當年制定年度實施計劃。從五年規劃、年度規劃的比較來看，在規劃層面，相同年份年度規劃供地規模總體上低于五年規劃的供地規模，以5年為一個規劃周期來看，出現了年度規劃“完不成”五年規劃的情況。

具體來看11年-17年的數據，有三年（12年、14年、15年）年度計劃指標均低于五年規劃指標，兩年（11年、16年）年度計劃指標與五年持平，僅一年（17年）計劃指標超過五年計劃。

進一步從計劃實施率來看，與五年規劃相比較，居住用地完成率為56%（2012年）、65%（2015年）、110%（2016年），從可以獲得數據的年份看，五年規劃的實施率較低，而與年度規劃相比較，居住用地完成率為78%（2012年）、101%（2015年）、110%（2016年），年度規劃的實施情況較好，最近兩年的實施率超過100%。

居住用地供應計劃與計劃完成情況

數據來源：公開資料整理

12年、14年、15年年度規劃未完成五年規劃

數據來源：公開資料整理

具體來看商品住房和保障房的供地規劃量，11年-17年，商品住房供地方面，有四年（12-15年）年度計劃指標均低于五年規劃指標，保障房供地方面，則有兩年低于五年規劃。

從計劃實施率來看，與五年規劃文件相比較，商品住房和保障房的計劃供應完成率在11年-15年期間均低于100%，16年雖然均超額完成指標，但主要是由于計劃供給絕對量較低。而與年度規劃文件相比較，實施率有所提升，保障房均能保證100%完成計劃，商品住房在11-13年完成率低于100%，14-16年則超額完成。

商品住房用地供應計劃與計劃完成情況

數據來源：公開資料整理

保障房用地供應計劃與計劃完成情況

數據來源：公開資料整理

四、居住用地供給結構：優先保障房和中小戶型商品住房供地

進一步看居住用地的供地結構，商品住房供地仍占據主導地位，供地計劃中商品住房占比約在70%左右，而從實際供地來看，2010年商品住房供地占比72%，2015年供地占比67%，2016年供地占比69%，處于絕對主導地位。

受“90/70”住房供應結構調整政策，新增商品住房用地主要用于建設中小戶型普通商品住房。同時，2011-2015住房建設規劃要求“住房用地供應總量中，90平方米以下中小套型普通商品住房和保障性住房用地總量不低于70%”，從實際執行比例來看，的實際供地比例處于絕對主導地位，2006-2010年占比達79%，2012-2014年占比均達70%，2015年占比達到77.76%。

規劃居住用地供地中商品住房和保障房占比

數據來源：公開資料整理

實際居住用地供地中商品住房和保障房占比

數據來源：公開資料整理

五、居住用地供給方式：城市更新為主導，新供應用地指標十分有限

深圳建設用地土地供應模式已經完成“增量擴張”到“存量空間利用”為主的轉變，而具體到居住用地供應，更加緊張的用地資源，疊加住房存量結構中 “城中村”違法遺留建筑的主導性，使得深圳居住用地供應越來越依靠城市更新改造盤活存量用地，11-15年居住用地實際供應中存量用地占比高達60%，而在16-20年的規劃中存量用地占比進一步提升至76%。

與存量用地提升相對應的是，深圳新供應用地規模下滑明顯，并且根據規劃未來新供應居住用地剩余指標十分有限， 2016-2020年規劃新供應居住用地合計90公頃（商品住房與保障房五年供應量合計），其中16年已實際新供應居住用地39.7公頃，2017-2020年僅剩50.3公頃（50.3萬方）新供應居住用地指標。

深圳居住用地供應以“存量用地”為主導

數據來源：公開資料整理

17-20年僅剩50.3公頃新供應居住用地指標

數據來源：公開資料整理

1）商品住房供給方式中，城市更新占主導作用

從商品住宅供給結構來看，主要分為新供應、城市更新、征地返還三種方式，其中城市更新占據主導地位，根據深圳規劃數據，2011-2020年期間，商品住宅供地中城市更新的占比提升明顯，2011-2015年期間，城市更新占比約為60%左右，2016年開始突破70%，到2020年城市更新占商品住房的占比約76%。而從實際供地情況看，城市更新供地也處于主導地位，11-15年期間，城市更新供地占58%，16年城市更新供地占比69%，基本與規劃數據持平。

商品住房用地規劃中城市更新供地占主導

數據來源：公開資料整理

商品住房實際供地中城市更新占比占主導

數據來源：公開資料整理

2）保障房目前仍以新供應用地為主，但規劃到2020年城市更新占比達67%

保障房供地則主要為新供應、城市更新、拆遷安置與產業園區配套宿舍供地三種方式。保障房供應目前雖然以新供應地為主，但受制于總土地資源緊張的硬約束，保障房規劃供地中城市更新占比呈上升趨勢，根據深圳規土委的規劃數據，18年之后城市更新占比顯著提升，到2020年城市更新規劃占比67%，如果真正落實，保障房用地供給也將以城市更新供地為主。

新供應用地主要偏向保障房供應

數據來源：公開資料整理

保障房供地方式占比

數據來源：公開資料整理

六、17-20年規劃建設商品住房30.6萬套，籌建35.2萬套保障房

根據《深圳市住房建設規劃(2016-2020)》文件，2016-2020年期間規劃居住用地供地僅800公頃，較2011-2015年期間供地計劃減少510公頃。

而從計容建筑面積來看，2016-2020年間規劃建設住房建面卻由2011-2015年的略低于4236萬方提高到4280萬方（11-15年的4236萬方建面包含規劃籌集的0.5萬套保障房）。在供地量顯著減少的情況下，建筑面積仍保持微增主要依靠容積率的提高來實現（深圳在多次政府工作文件中要求提高住房開發建設的容積率，尤其是十三五土地規劃中要求保障房建設原則上容積率不低于4）。

對應到套數來看，2016-2020年規劃期內建設住房合計56萬套（商品住房35萬套+保障性住房和人才住房21萬套），較11-15年內的53.5萬套（商品住房30萬套+保障性住房23.5萬套）微增2.5萬套。

此外值得一提的是，“十三五”期間深圳加大了利用存量籌集保障房的力度，籌集套數由11-15年規劃的0.5萬套增加到19萬套。如果考慮這部分存量利用套數，16-20年深圳籌建住房套數合計75萬套，較11-15年增加21萬套。

2011-2020年深圳居住用地供應規模（公頃）

數據來源：公開資料整理

2011-2020年深圳住房籌建套數及建面

數據來源：公開資料整理