“一行兩會”格局形成5年后，中國金融監管機構迎來新一輪重大改革。

　　3月7日，根據國務院關于提請審議國務院機構改革方案的議案，組建國家金融監督管理總局（下稱“國家金融監督總局”），統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，作為國務院直屬機構。

　　國家金融監督總局將在銀保監會基礎上組建，將央行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，證監會的投資者保護職責劃入其中。

　　同時，不再保留銀保監會，運行5年的銀保監會成為歷史。此后，央行與國家金融監督總局各司其職，央行更聚焦貨幣政策等宏觀調控手段，其它事情都將交給國家金融監督總局和證監會。

　　這是2018年合并銀保監會以來幅度最大的金融監管機構調整，至此，我國金融監管體系從“一行兩會”邁入“一行一總局一會”新格局。

　　此外，改革方案還提出，深化地方金融監管體制改革，地方政府設立的金融監管機構“專司監管職責”。經歷近20年的改革變遷，地方金融監管局徹底完成了從“服務職能”到“突出監管，兼顧服務”再到“專司監管”的轉變。

　　組建國家金融監督管理總局

　　“合并同類項。”中國政策科學研究會經濟政策委員會副主任徐洪才如此概括。

　　對于此次改革方案，徐洪才表示，國家金融監督總局是在原來銀保監會基礎上，進行的重組，將原來一些交叉業務、不同部門監管的業務進行梳理整合，監管條線更清晰。此后“非證券類金融業務都歸它管了”。

　　近些年，隨著金融創新加速，各種類金融機構層出不窮，類金融業態增多，但由于監管職能分散在各處，各部門協調難度加大，金融監管空白與重復并存。在此期間，包括互聯網金融在內的多起風險事件暴露，更加凸顯原有監管體制中存在的矛盾。

　　而同一業務在不同機構、不同區域開展可能也面臨不同的監管標準。監管規則不統一帶來了監管套利等問題。

　　2020年的最后一天，銀保監會相關部門負責人回應此時市場熱點問題時提到，金融創新必須在審慎監管的前提下進行，所有金融活動必須依法全面納入監管，堅決制止違規監管套利。

　　此后，“所有金融活動必須依法全面納入監管”的類似表述多次出現在監管文件中。2022年10月，黨的二十大作對此作出明確部署。

　　“組建國家金融監督總局正是要落實‘依法將各類金融活動全部納入監管’這一目標。”清華大學國家金融研究院副院長張偉說道。

　　張偉表示，這一改變總體而言延續了從2017年以來從“分業監管”向“合業監管”的發展趨勢，有利于解決金融領域長期存在的突出矛盾和問題，減少監管套利，保護金融消費者和投資者權益。

　　光大證券首席金融業分析師王一峰表示，在銀保監會基礎上組建國家金融監督總局，是落實將金融活動全部納入監管的具體舉措，體現出對金融活動全面監管、統一監管，既避免重復監管，又填補監管空白的綜合考慮。

　　同時，改革方案提出，國家金融監督總局將強化五大監管，分別是：機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管。

　　以功能監管為例，不同類型金融機構開展相同性質的金融業務，均面臨相同的監管標準和監管主體。業內認為，這樣不但有效減少監管缺失，還有利于促進市場公平和良性競爭。

　　張偉表示，改革后，央行更多承擔宏觀審慎監管職責，聚焦貨幣政策等宏觀調控手段；國家金融監督總局承擔微觀審慎監管職責。國家金融監督總局強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管是對未來監管目標和方向的明確。

　　中國人民大學重陽金融研究院副研究員認為，未來，國家金融監督總局可能將更加側重在對于微觀主體的金融監管，央行側重于宏觀金融風險的管控。如此，中國的分業監管格局可以有效融入功能監管、行為監管，并借此實現穿透式監管和混業監管，避免監管真空和監管重疊。

　　所謂穿透式監管，按照原銀監會在2016年發布的文件表述是，透過金融產品的表面形態，看清金融業務和行為的實質，將資金來源、中間環節與最終投向穿透連接起來，按照“實質重于形式”的原則甄別金融業務和行為的性質，根據產品功能、業務性質和法律屬性明確監管主體和適用規則對金融機構的業務和行為實施全流程監管。

　　地方機構剝離發展職能，專司監管

　　在深化地方金融監管體制改革方面，針對地方金融監管部門存在的監管手段缺乏、專業人才不足等問題，強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制，統籌優化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備。

　　實際上，這一表述明確了中央派出機構與當地政府的監管分工問題，延續了2017年第五次全國金融工作會議的定調，彼時明確“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統一規則，強化屬地風險處置責任”。

　　“深化地方金融監管體制改革，把地方金融監管體系理順了。”張偉介紹，此次改革強化金融管理中央事權，建立以中央金融管理部門地方派出機構為主的地方金融監管體制。這明確了中央派出機構與當地政府的關系，中央派出機構為主，現存地方政府設立的金融監管機構為“補充”，各負其責。

　　同時，改革方案提出，壓實地方金融監管主體責任，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，不再加掛金融工作局、金融辦公室等牌子。

　　3月8日上午，中共、民建、工商聯界委員分組討論國務院機構改革方案時，全國政協委員、中國人民銀行行長易綱就加強金融監管領域改革談道，關于組建國家金融監督總局。地方金融監管的改革方案中，地方政府設立的金融監管機構專司監管職責，有利于加強監管，提高效率，保護消費者權益。

　　王一峰提到，此次深化地方金融監管體制改革的一大亮點，就是將地方金融監管局此前負責的地方金融產業發展的職能剝離，回歸并聚焦監管的職責本源。

　　至此，地方金融監管局完成了從”服務職能“到“突出監管，兼顧服務”再到“專司監管”的轉變。

　　實際上，地方金融監管體制已經歷近二十年的改革變遷。2002年，上海成立金融服務辦公室，與市金融工作黨委合署辦公，成為全國首個地方金融辦。此后，各地政府陸續成立地方金融辦公室，為當地企業提供各類融資服務，以及幫助當地企業進入資本市場等。

　　而隨著金融市場的發展，地方金融辦公室不僅承擔服務職能，監管責任不斷加大。2009年3月，北京市金融辦在全國率先升格為金融局，凸顯了金融在決策層心中的分量。金融局自此成為政府組成部門，不再僅僅是議事協調機構。

　　2017年第五次全國金融工作會議后，地方金融監管改革正式拉開序幕。這場改革的主角就是各地金融辦，改革內容是為其加掛金融監管局牌子，增強監管職能。

　　根據中央部署，地方金融監督管理局的監管范圍是“7+4”。具體為：負責對小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司等金融機構實施監管，強化對投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所等的監管。

　　此后，我國成立國務院金融穩定發展委員會，組建銀保監會，形成了“一委一行兩會一局＋地方監管局”的新型金融穩定治理框架。

　　其中，國務院金融穩定發展委員會扮演綜合監管協調者的角色；中國人民銀行行使央行職能；銀保監會與證監會對銀行業、保險業和證券業進行分業監管；地方金融監管局屬于地方監管部門，負責監管本行政區域內的其他金融機構。

　　遵循這一頂層設計，地方金融監管體制各項建設工作有序推進。此時，有監管層人士向媒體表示，地方金融監督管理局的組建，意在突出監管，強化職能，同時兼顧服務。

　　但有分析人士提出，地方金融監督管理局負責監管7+4類機構，但具體怎么管，還缺乏國家層面統一的地方金融監管立法。雖然有些地區出臺了本省的地方金融監管條例，但還有很多地區仍對地方金融監管職責分工定位不清晰，導致部分機構和活動游離于金融監管之外，地方金融監督管理部門也面臨監管依據不夠充分、執法手段不足等問題。

　　2021年12月底，央行發布《地方金融監督管理條例（草案征求意見稿）》，首次明確了地方金融組織定義，明確地方金融監管規則和上位法依據，統一監管標準，構建權責清晰、執法有力的地方金融監管框架。

　　此次改革方案進一步明確了地方金融監管機構的職責，落實地方金融監管主體責任。與此同時，調整后，地方金融監督管理局將剝離金融發展和招商引資等職能，專司監管，對類金融機構的監管職能將會進一步強化。

　　此前，地方金融管理部門既要承擔地方金融發展、招商引資等工作，又要承擔監管職能，難免出現角色沖突。

　　“以前地方金融監管部門由于加掛金融工作局、金融辦公室的牌子，既承擔當地的金融發展職責，又行使對‘7+4’類金融組織的監管職責。此次將發展和監管職能分離，避免既當‘運動員’，又當‘裁判員’。”王一峰稱。

　　在業內看來，此次改革是金融監管體系的統一和全面完善。北京社科院研究員王鵬表示：“此番金融監管體制大變化的背景在于原有的監管體制機制跟現有的經濟社會發展形勢，尤其是金融行業發展形勢不匹配。目前是把監管職能和發展職能進一步統籌，以便更好的理順監管和發展之間的關系。”

　　此外，有銀行業內人士透露，地方金融監管相關部門一直存在專業人才不足等問題，央行分支機構改革后，不再保留縣級支行，1761個縣支行中預計涉及5萬人，這些人員或將補充到國家金融監督總局下設的監管部門。

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