春節期間，一篇《博士返鄉日記》引發各界關于農村現狀的討論，李克強總理在今年政府工作報告中提出，堅持把解決好“三農”問題放在全部工作的重中之重。

　　農村“空心化”到底是什么？下一步土地改革應該怎么走？“城中村”、“小產權房”現象怎樣解決？

　　訪談嘉賓：

　　宋洪遠農業部農村經濟研究中心主任

　　劉守英國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長

　　國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長劉守英（左），農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠（中）作客新華網，解析如何盤活農村“沉睡的資本”。圖為訪談現場。新華網郭研攝

　　《博士返鄉日記》反映原來城鎮化道路存在問題

　　主持人：今年春節，有一篇題為《一個博士生的返鄉日記：迷惘的鄉村》引起社會各界關于農村現狀的討論，有人用經濟和文化的“空心化”來形容現在的農村，二位認為“空心化”這個詞準確嗎？

　　宋洪遠：進入新世紀，城鎮化速度加快，農村出現了一些新的現象，用三句話來表述：一是人口老齡化；二是村莊空心化；三是經營尖銳化。特別在人口問題上，農村為年輕人提供就業機會少，青壯年外出就業，農村里老齡化伴隨著“空心化”。今年春節回鄉我發現，很多戶過春節才回來，平時只有一個老頭在這兒幫助別人看家。

　　劉守英：這篇文章反映出來原來的城市化這條路存在很大問題。將城市和鄉村隔離開，整個土地、規劃、財政、融資制度都向城市傾斜，造成兩個區域的空間發展不平衡，又沒有一套把城市和農村打通的制度，必然把人向城市引導。“農一代”進城務工是為了解決收入問題，但是80、90后這代人在鄉鎮和縣城買房，回鄉也是在縣城居住，就使村莊更加破敗。

　　主持人：那應該怎樣推進農村發展？

　　宋洪遠：新型城鎮化的核心是人的城鎮化，我們過去在推進城鎮化過程中對城市關注過多，現在是要通過城市的發展，吸收農業轉移人口，來搞農業轉移人口的市民化，通過村鎮城鎮化來推進農民就地城鎮化。但現在全國大概有2.7億進城務工人員，只有37%的人留在本地就業。

　　我認為解決農村空心化要有新的思路，大城市搞城鎮化存在成本高、城鄉文化融合程度不夠，一些大村、強村就地搞城鎮化，強化基礎設施建設，村鎮村企加強互動，將產業與城市發展融合起來。走一條農民作主體，由市場主導的城鎮化之路。

　　劉守英：土地制度在這里起到非常關鍵的作用，這一輪土地制度改革就是要打通城市和農村，建立城鄉統一的建設用地市場，解決整個城市和城市擴展區的問題，一是城鄉結合部地區的集體經營性用地和宅基地改革不能再繼續走原來征地賣地的城市化模式。另一個是農民的宅基地和集體經營性建設用地改革要讓進城流動人口和進城務工人員能夠有一個體面的棲身之所。

　　主持人：我們在推進城鎮化的時候應該注意什么問題呢？

　　宋洪遠：無論什么路徑，一不能只要土地城鎮化，要地不要人；二不能不讓外來人口享受城市福利，要錢不要命；三不能工業化忘了農業現代化，城鎮化忘了鄉村現代化。這樣農村才是看得見山、望得見水，記得住鄉愁的地方。

　　劉守英：整個城鎮化的過程是一個漸進的過程。英國工業化革命早期，知識分子和文學家寫到的農村景象比這還要悲慘。我們要在政策和制度改革上做到制度安排不集約化，不要使這個景象變得更加糟糕。

　　盤活“沉睡的資本”要深化土地制度和集體產權制度改革

　　主持人：十八屆三中全會以來，有關新土改的政策逐漸頒布，試點工作也拉開帷幕。有人說新土改是現狀倒逼政策的結果,事實情況是這樣么？

　　宋洪遠：它是實踐倒逼的結果，也有實踐發展的要求。2005年的一號文件就要探索集體非農業用地進入市場的推進辦法。廣東還出臺了集體建設用地使用權流轉的管理條例。

　　劉守英：現實問題可能更加緊迫，現在兩億多人進城，農村的人地關系發生非常重大變化，征地、集體建設用地等土地制度和原有快速城鎮化的制度難再適應現狀。

　　主持人：那具體應該怎么改呢？

　　劉守英：十八屆三中全會就圍繞人地關系調整后農村土地制度怎么改、城鎮化進程加快后國有土地和集體土地權力怎么平等進行改革。

　　宋洪遠：這次改革既關注農業用地又關注建設用地。比如承包地主要是農業用地，征地主要是建設用地，還有用于建設，但卻和城市建設用地管理不一樣宅基地，以及集體建設用地等方面內容。

　　主持人：那么逐條分析，征地制度怎么改？農民的土地被征收后，政策對他們會不會有傾斜呢？

　　劉守英：未來征地制度改革的基本出發點就是讓被征地農民分享一部分土地征收的好處，原來我們按征地用途對農民進行補償，總體來看偏低，現在應該考慮到被征地區的區位用途，按不同地區土地的區位、價值定價；同時給被征地農民建設全方位社保體系，保證農民基本社會安全網建設；還要給農民一部分留用地讓他們可以長期分享收益。

　　主持人：集體經營性建設用地怎么入市呢？

　　宋洪遠：一號文件“允許集體經營性建設用地直接入市”是指農村建設用地中的經營性建設用地入市。入市途徑根據文件出讓、租賃、入股后要與國有土地同等入市、同權、同價，國有土地招拍掛賣三百塊錢一畝，集體經營性建設用地價格也應一樣。

　　劉守英：現行土地管理法規定農民集體土地不可以出租用于非農建設，集體建設用地也不可以抵押。原先國有建設用地評估后就可以去銀行抵押獲得貸款，利于投資。改革后集體經營性建設用地也可以抵押，實現集體經營性建設用地的資本化。

　　主持人：為什么要對宅基地進行改革呢？

　　宋洪遠：宅基地是集體非經營性建設用地，不能完全套用經營性建設用地直接入市的辦法來做。我們明確賦予農民住房財產權抵押、擔保、流轉的權能，但是地不行，就必須得解決地的問題。農民要蓋房，但村里必須有建設用地指標才能申請宅基地，所以有的地區就出現在耕地上蓋房的情況。此外由于宅基地是無償獲得的，所以只要符合條件大家都去要，這就使得它的需求越來越旺盛，遠遠大于現有宅基地供應量；現在依法賦予農戶宅基地擁有物權，但是沒有抵押擔保權，無法與房子的抵押擔保權配套，所以改革最有突破性的就是讓宅基地可以流轉、交易。

　　劉守英：十八屆三中全會在設計宅基地制度改革中這樣表述：一是要承認它是擁有物權；二是要改革宅基地無償分配的使用制度；三是如何兌現它的財產權。宅基地改革是“三塊地”中最難的部分。因為物權法承認宅基地的財產權，只要是集體經濟組織成員就可以無償獲得一份宅基地；承包地、宅基地和宅基地上筑的房子是農民的兩個命根子。因此整個宅基地制度對政治穩定有很強含義。此外宅基地制度還和18億畝紅線的耕地保護制度直接相關。所以宅基地改革面臨最大的難度就是要綜合考慮實現它的財產權，還有它的國家目標——耕地保護和社會穩定。

　　主持人：城市中的“城中村”要怎么改？宅基地改革中還要注意哪些問題？

　　劉守英：宅基地重點改革地區在沿海和城鄉結合部，因為在這些地方，宅基地事實上已經在轉讓、出租、蓋房子，給外地人居住了。原來每一個集體經濟組織成員都可以福利分配宅基地，但是重點改革地區城市化過程推進后已沒有地，所以兌現擁有物權的核心就是用財產權交換福利分配權，不再給他們福利分配宅基地，但一定要兌現宅基地可出租、出讓、轉讓、抵押的財產權實現形式。

　　同時在傳統農區試點整個宅基地使用制度的改革，按集體經濟組織成員無償分配宅基地，但必須在用途上施行更嚴格的管制，堅持不能再占耕地，農民進城后允許他們繼續以農民身份進行宅基地交易和轉讓，但僅限于集體范圍的成員。

　　還有要對宅基地和農房分別賦權。房屋是私權，抵押在法律上不會有什么風險，但是宅基地的使用權由集體分配，如果它的使用權跟集體所有權的分割沒有解決，用它來做抵押是有法律風險的。

　　主持人：那“小產權房”會不會見到自己“法律上的春天”？

　　劉守英：“小產權房”的問題核心是集體建設用地和國有建設用地權利不能平等。現在“小產權房”包括農村集體和農民用在建設用地上蓋的自住房、在集體建設用地（包括宅基地）上蓋的賣給城里人的房以及直接在耕地上蓋的房。這在法律、政策上是截然不同的三種類型。未來要根據不同歷史時期和在不同土地上蓋房情況，以及這些房子的權屬實現方式分類處理，對小產權問題必須有一個了斷。

　　主持人：農村土地承包經營權怎樣流轉？

　　宋洪遠：土地承包經營權可以流轉不是最近兩年的政策，這次是在承包經營權賦權上多了抵押和擔保兩個權能。此外這次土改還強調確權，因為土地要流轉首先得明確產權，權力是誰的誰才有資格處置他的資產。確權登記管理過程中的核心就是要在理論上解決土地所有權、承包權、經營權三權分離，實際上解決三權分置的問題。

　　劉守英：原來給農民頒發過土地承包經營權證書，但經過農業稅和農業補貼政策的調整，農民手上到底有多少地我們并不清楚。國家人口在不斷流動，財產也在不斷變化，社會將來會為財產的問題不斷產生糾紛，所以確權能提供一個基礎。土地本身使用、收益、流轉權益未來會不斷變更，如果沒有制度基礎，農民的權利實際上是很難得到保障。

　　主持人：有人說此次土改盤活了農村“沉睡的資本”，兩位同意這個觀點么？

　　劉守英：資本必須是可交易的，從現在的角度來講，土地確實是睡著的。但不容忽視的是，通過確權來保障原有權利人的基本權利，是實現未來“幾塊地”可交易、可轉讓、可資本化的基礎。如果只單純講流動、交易、資本化，可能最后就不知道流到誰手上去了，那最終傷害的就是農民。

　　宋洪遠：只有交易流轉了才是資產。盤活農村“沉睡的資本”重點是要深化農村土地制度改革，同時農村集體產權制度改革也要深化。我們農村資產除掉土地之外還有資金、村莊的一些積累，還有資源。要把我們說的資金、資源、資產都盤活起來，這個資本才能全部盤活。

　　33個土改試點地區怎么改？

　　主持人：近期全國人大常委會審議相關決定草案，授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域，暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。新土地改革方案將在全國范圍內拉開帷幕，那么在試點中有哪些需要突破，而哪些是不能突破的底線？

　　宋洪遠：首先，十八屆四中全會明確提到要實現改革和立法的銜接。重大改革要決策有據，但是立法也要適應改革和社會發展的需要。這次為了推進試點，就采取了重大改革于法有據的要求，讓人大賦權在全國選了33個試點地區授權確定對“四塊地”，特別是農用地、集體經營性建設用地、宅基地進行試點。

　　劉守英：不能突破集體所有制，不能傷害農民權益和不突破耕地紅線是三個底線，框定整個土地制度改革的根本路徑。

　　第一是堅持集體所有制，試點地區要堅持集體所有制里的一些合理內核，承包經營權改革、宅基地改革、征地制度改革和集體征地制度改革實際上都是對現代集體所有制的完善。堅持集體所有制的底線是說整個土地制度的改革不是搞私有化，不搞私有化不等于不改革。

　　第二是農民權益，土地制度改來改去不能最后改到政府手上，不能覬覦屬于農民的利益。所以第二條底線使農民對土地的權利更完整，從土地中獲得更大利益。

　　第三是耕地紅線。中國耕地紅線的設置是符合國際規范的。任何一個國家城市化高速發展，尤其是發展到中后期階段，都會對特殊土地進行保護，也就是用途管制和耕地保護。它是一個生態的概念，一個安全的概念。耕地安全是保證前兩條權利底線的前提。

　　主持人：這次改革試點經過全國人大常委會授權才得以開展下去。改革試點面臨很多與現行法律沖突的問題，在試點地區停止現行法規，是不是也是一種創新呢？

　　宋洪遠：試點為什么要經過授權？授權就是因為它突破了法律，突破了哪些法律呢？大概的理一理主要是兩個法，一個是土地管理法，再有就是城市房地產管理法。法律是全國人大去立法的，沒有授權就沒有辦法試點。

　　劉守英：現在強調依法治國，如果是沒有法律授權的試驗，地方政府也不敢去做。

　　經過地方土地制度改革多年試點來看，上位法如果不改，下面的試點也很難推進。因為牽扯到土地管理法、物權法這些基本的法律制度安排上的上位法的問題。所以這次全國人大常委會授權對有幾項土地的法律在試點地區先停止，進行試點，就是為了推進地方按照法律的規范更好地改革。