地方融資平臺(tái)的實(shí)質(zhì)是地方政策性金融的運(yùn)行載體。20世紀(jì)80年代后期，國(guó)家開(kāi)始意識(shí)到，整個(gè)金融體系的發(fā)展不能只有商業(yè)性金融，必須在現(xiàn)代化戰(zhàn)略中匹配政策性金融。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的成立，首先打造起中國(guó)政策性銀行的旗艦。之后有農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行，以及其他政策性的金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)然也包括有意探索政策性信用擔(dān)保的“中國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)投資擔(dān)保公司”，但其由于一開(kāi)始定位比較模糊，后續(xù)的條件建設(shè)不配套，導(dǎo)致其政策性信用擔(dān)保之路越走越窄，并不成功。

　　無(wú)論表述為開(kāi)發(fā)性金融還是政策性金融，其實(shí)首先考慮的都是國(guó)家意志而不是基于銀行盈利的明確戰(zhàn)略定位及相關(guān)目標(biāo)，所以并非簡(jiǎn)單的“在商言商”邏輯。商業(yè)性銀行的考核比較簡(jiǎn)單，通過(guò)“錦上添花”的資源配置機(jī)制，去實(shí)現(xiàn)安全性投融資和盡可能高的利潤(rùn)業(yè)績(jī)回報(bào)。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和其他政策性金融機(jī)構(gòu)，卻需更多強(qiáng)調(diào)“雪中送炭”的功能，即政策性地彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”的功能，與之類(lèi)似的地方層面的融資平臺(tái)，也絕非以盈利為目的，而是為了完成地方政府的政策色彩非常濃重的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。所以，平臺(tái)正是地方政府必須要考慮的政策性融資的運(yùn)行載體。

　　關(guān)于轉(zhuǎn)型，在中國(guó)未來(lái)可以預(yù)見(jiàn)的很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，政策性金融的重點(diǎn)、形態(tài)、機(jī)制會(huì)發(fā)生種種變化。從戰(zhàn)略層面進(jìn)行考慮，在這個(gè)主線上支持超常規(guī)現(xiàn)代化發(fā)展，需要把地方的政策性金融和商業(yè)性金融協(xié)調(diào)呼應(yīng)，實(shí)現(xiàn)盡可能健康而可持續(xù)的金融雙軌運(yùn)行。一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)應(yīng)該取消一切雙軌制，筆者則不認(rèn)同。商品價(jià)格的雙軌制是當(dāng)年莫干山會(huì)議上認(rèn)為可以選擇的一個(gè)重要的過(guò)渡思路，實(shí)際生活中它有正面效應(yīng)，也帶來(lái)了需要遏制的負(fù)面效應(yīng)，而金融的雙軌制不能簡(jiǎn)單等同于商品價(jià)格的雙軌制。我國(guó)“追趕—趕超”的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，在未來(lái)可以預(yù)見(jiàn)的很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，必然是商業(yè)性金融和政策性金融并行。

　　關(guān)于地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的分類(lèi)，可有如下幾種類(lèi)型上的區(qū)分。

　　第一種類(lèi)型，原來(lái)的地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為地方公共事業(yè)（上下水，供氣供暖，交通服務(wù)等）的運(yùn)營(yíng)公司。原來(lái)很多的地方融資平臺(tái)，如路橋公司、公用事業(yè)維護(hù)建設(shè)公司、政府轄區(qū)內(nèi)的投資公司，實(shí)際上主要就是做公共設(shè)施、公用事業(yè)。這樣的轉(zhuǎn)型，會(huì)使平臺(tái)成為地方政策性融資的受體。

　　第二種類(lèi)型，原來(lái)的地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為地方政府的城鄉(xiāng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)公司，承擔(dān)很多帶有更綜合性特征的城鄉(xiāng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)的業(yè)務(wù)，這種轉(zhuǎn)型，同樣也會(huì)使平臺(tái)成為地方政策性融資的受體。

　　第三種類(lèi)型，原來(lái)的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為地方政府設(shè)立的明確掛牌的地方政策性金融機(jī)構(gòu)，比如政策性信用擔(dān)保公司或者產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金公司，既可以更專(zhuān)業(yè)化地聚焦到政策性金融體系里的某一項(xiàng)或某一類(lèi)，也可以是當(dāng)?shù)卣�策性金融體系中一個(gè)帶有綜合性特征的載體。開(kāi)展地方政策性金融業(yè)務(wù)，可以在轉(zhuǎn)型過(guò)程中逐步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，如果能夠成熟穩(wěn)定下來(lái)，以后也就成了一個(gè)有長(zhǎng)效機(jī)制的具體載體——政策性金融授受兼有的主體。

　　第四種類(lèi)型，是原來(lái)的地方政府融資平臺(tái)以混合所有制改革或者以被兼并等形式，轉(zhuǎn)型為和原來(lái)的地方政府脫開(kāi)行政隸屬關(guān)系、人事安排關(guān)系的充分市場(chǎng)化的公司法人。這個(gè)新的股權(quán)結(jié)構(gòu)里，不排除還有地方政府延續(xù)下來(lái)的一些非控股性質(zhì)的參股。中央現(xiàn)在所說(shuō)的混合所有制改革，是給出了這個(gè)空間的。這樣的一種選擇，在某些地方實(shí)際上會(huì)淡化原來(lái)平臺(tái)公司的地域范圍概念，讓這種轉(zhuǎn)型的公司“走出去”，面對(duì)統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)，也可能加入全球的競(jìng)爭(zhēng)，尋求合適的投資機(jī)會(huì)，更帶有自適應(yīng)性的業(yè)務(wù)定位選擇。這樣的一種轉(zhuǎn)型，那就是更充分的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，但不排除在一些事項(xiàng)上成為政策性融資的受體。

　　第五種類(lèi)型，不排除由于某種由原來(lái)融資平臺(tái)向前面的“類(lèi)型四”趨近中的過(guò)渡態(tài)，即無(wú)法直接轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦?lèi)型四”，但以此為方向而探求過(guò)渡的狀態(tài)。我們可將這種類(lèi)型單列出來(lái)作為第五種類(lèi)型。實(shí)際上在一些錯(cuò)綜復(fù)雜的情況下，會(huì)出現(xiàn)新階段上的潛規(guī)則，必須經(jīng)歷一個(gè)過(guò)渡態(tài)里的探索。如果處理得好，會(huì)逐漸達(dá)到轉(zhuǎn)型目標(biāo)；處理不好，會(huì)繼續(xù)產(chǎn)生隱性負(fù)債。過(guò)渡時(shí)期的具體機(jī)制，也需要跟蹤考慮，追求通盤(pán)協(xié)調(diào)呼應(yīng)之下的優(yōu)化。

　　最后一種類(lèi)型比較簡(jiǎn)單，即原來(lái)的地方政府融資平臺(tái)屬于資不抵債、應(yīng)該做破產(chǎn)清算的關(guān)停對(duì)象，進(jìn)行處理之后，所有的善后事宜到位，原來(lái)的平臺(tái)便不再存在，也不會(huì)再產(chǎn)生任何隱性的財(cái)政信用化風(fēng)險(xiǎn)因素。

　　(本文作者介紹：全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員。)