一、航空排放尚未納入全球性的氣候變化條約

氣候變化日益影響人類的生存和發(fā)展，世界上幾乎所有的國家都通過立法或制定政策來應對。絕大多數(shù)國家與氣候相關(guān)的政策主要以控制二氧化碳排放為目標，但也注重減少其他與能源相關(guān)的氣體排放。世界各國通常實行新的強制性政策，包括對能源和二氧化碳課稅，生產(chǎn)經(jīng)營要有環(huán)境許可證，碳排放權(quán)要有交易計劃，設定能源利用率標準和投資組合標準，對制造可再生或混合性熱能的能源實現(xiàn)限額供給，以及其他為減少排放提供資金激勵開發(fā)新能源的新政策，等等。

1992年6月4日通過的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（簡稱《框架公約》，英文縮寫UNFCCC），是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，以應對全球氣候變暖給人類經(jīng)濟和社會帶來不利影響的國際公約，也是國際社會在對付全球氣候變化問題上進行國際合作的一個基本框架。《框架公約》于1994年3月21日正式生效，確立了“共同但有區(qū)別的責任”原則。

自1995年3月28日首次締約方大會在柏林舉行以來，締約方每年都召開會議，其中以1997年在日本京都召開的締約方大會最為著名，這次會議通過了《京都議定書》。

《框架公約》和《京都議定書》都沒有包含航空排放的具體規(guī)定，但《京都議定書》第二條第2款要求附件1所列締約方，應分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起，謀求限制或削減飛機和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。

此次哥本哈根氣候變化峰會的重點問題有3個：（1）解決溫室氣體排放的目標，特別是發(fā)達國家的排放；（2）向發(fā)展中國家提供資金支持以減緩和適應氣候變化；（3）探討碳排放交易機制以便在2030年終止對全球森林的破壞。不過，此次哥本哈根峰會上，航空排放問題已引起廣泛注意。

二、航空排放對大氣影響及技術(shù)措施結(jié)果

由于全球氣候變化，航空排放也日益受到人們的關(guān)注。早在1999年，聯(lián)合國與世界氣象組織所屬的機構(gòu)——政府間氣候變化專門委員會（IPCC）就委托英國的劍橋大學就做了第一項行業(yè)專題研究（“航空排放與全球大氣”），對航空排放的影響作了比較深入的分析和建議。隨后各種研究也陸續(xù)進行。現(xiàn)在大家基本的共識是，全球現(xiàn)在約有2萬架商用飛機，航空排放占全球溫室氣體排放總量的2%-3%左右，每年向大氣層排放約7億噸二氧化碳。另外，航空活動產(chǎn)生的水汽還對臭氧層有負面影響。不過，由于技術(shù)進步，航空業(yè)的燃料效能提高了70%，2001年至2008年間，航空燃料效能年均提高16%。特別是2007年以來科技進步的速度加快，效能得到大幅提高。

三、各方立場分析

一是國際民用航空組織。2009年10月7至9日，國際民航組織召開了“國際航空與氣候變化高級別會議”，目的在于展示國際民航組織在審查國際航空與氣候變化組（GIACC）制訂的行動方案方面的領(lǐng)導作用，并就處理國際航空排放需要采取的進一步行動提出建議，旨在向此次哥本哈根氣候變化大會提供具體提案。會議建議國際民航組織理事會就航空排放開展15項工作，主要有促進開發(fā)和實施能源效率更高的航空器技術(shù)以及可持續(xù)的航空代用燃料；制定新型航空器的全球二氧化碳標準；進一步制定關(guān)于國際航空減排技術(shù)和運行措施的標準和建議措施，尤其是制定關(guān)于國際航空減排運行措施的新指南；進一步制定援助發(fā)展中國家的措施，以及便利獲得財務資源、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設的措施，包括可能將《聯(lián)合國氣變框架公約》項下的靈活機制，例如清潔發(fā)展機制（CDM），應用于國際航空等。

二是國際航空運輸協(xié)會。國際航空運輸協(xié)會在航空排放問題上旗幟鮮明，代表了大多數(shù)航空公司的立場。國際航空運輸協(xié)會希望各國政府能通過國際民航組織（ICAO）將國際航空運輸業(yè)的目標帶到哥本哈根，并授權(quán)國際民航組織（ICAO）作為一個行業(yè)部門有效應對和解決航空業(yè)全球排放問題。國際航空運輸協(xié)會表示，航空排放問題的解決有四大支柱戰(zhàn)略：（1）改進的技術(shù)；（2）有效率的運營；（3）良好的基礎設施；（4）積極的經(jīng)濟措施。

2009年6月國際航空運輸協(xié)會敦促各國政府設立以下三大目標，推動減少航空運輸碳排放：

（1）從2020年起為航空排放設定上限（二氧化碳排放逐步增量）；

（2）從2009年到2020年，燃油效率年均改善保持在1.5%；

（3）到2050年，二氧化碳的凈排放量比2005 年減少50%。

雖然國際航空運輸協(xié)會無權(quán)向大會提交提案，但其想法和建議也多次被各國政府采納，很有影響力。國際航空運輸協(xié)會理事長認為，歐盟將航空納入交易機制是單方面、域外的和非法的。

三是歐盟。2009年1月13日，經(jīng)過多年的研究及立法之后，歐盟正式頒布將航空納入溫室氣體排放交易體系（ETS）的指令。根據(jù)該指令，歐盟自2012年開始對進出歐盟以及在歐盟內(nèi)部航線飛行的航空公司規(guī)定排放限額，并對超出限額的公司收費。2009年8月22日，歐盟公布了一份包含2000多家航空公司的名單，進入名單的航空公司，2012年起都將被納入歐盟的排放交易體系（下稱“ETS”）。在這份的名單中，30多家中國的航空公司也在列。自2012年起，這些航空公司進出歐盟以及在歐盟內(nèi)部航線的飛行，獲得的排放配額將逐年減少。比如，2012年1月1日-12月31日，航空公司可以獲得的排放配額相當于歷史航空排放（指在2004-2006年這3年的年排放平均數(shù)）的97%，從2013年1月1日起，排放配額只相當于歷史航空排放的95%。超配額部分必須另行付費，這對航空運輸發(fā)展處于飽和狀態(tài)的歐盟影響不大，但對欲增加飛往歐盟航班的發(fā)展中國家的航空公司不利，會增加成本和費用。據(jù)估計，全球航空運輸業(yè)由此一年將增加10億美元的成本。

盡管歐盟將航空納入溫室氣體排放交易體系的做法引發(fā)了國際民航組織和眾多航空公司一片質(zhì)疑和反對聲，但并未動搖歐盟在此問題上的立場。歐盟航空排放ETS實施的目的是通過地區(qū)性的努力最終推動全球性航空碳排放交易體系的建立。歐盟已經(jīng)制定嚴格的航空排放交易法規(guī)，是否能夠在此次會議上讓步，值得懷疑。

四是我國。我國前不久提出的二氧化碳減排目標，反映了對環(huán)境保護的高度重視。在此次會議上，我國政府估計仍然會堅持《框架公約》與《京都議定書》確立的雙軌制 “共同但有區(qū)別的責任”原則。至于航空排放問題，重要是通過技術(shù)、運營和改善基礎設施來改善航空排放。我國政府認為，經(jīng)濟措施用于控制航空排放，需要各國在國際民航組織框架下進行討論。國際民航組織應發(fā)揮主導作用，對這些經(jīng)濟手段予以研究和評估，根據(jù)“共同但有區(qū)別的責任”原則和協(xié)商一致、積極參與、廣泛合作的原則，控制航空排放，反對單方面行動和不加區(qū)別的強制性減排措施，反對不加區(qū)別的全球排放交易，敦促將民航盡快納入清潔發(fā)展機制，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)援助。

五是美國。美國早在2006年就對歐盟將國際民用航空納入歐盟排放機制表示強烈不滿，認為歐盟的舉動違反1944年《芝加哥公約》規(guī)定的歐盟成員國的國際義務和雙方簽訂的航空協(xié)定。美國航空運輸協(xié)會指出，美國航空排放量只占美國溫室氣體排放的2%，而GDP的貢獻卻達到5%。美國肯定國際民用航空組織為解決航空排放長久以來所作出的努力，希望由國際民用航空組織在處理航空排放問題上起主導作用。據(jù)稱，歐盟對航空排放的交易機制一旦實施，美國的航空公司受影響最大。例如，美國達美和聯(lián)合航空需要購買350萬噸和330萬噸的歐盟許可單位（EUAs），按每個單位現(xiàn)價14.40歐元計算，成本增加的幅度相當大。美國某些航空公司打算通過訴訟來解決問題。

四、航空排放解決方案預測

航空排放不會是此次哥本哈根大會關(guān)注的重點，但很可能列入會議最后文件，給予原則性的規(guī)定。估計有3種可能：

1.在最后文件中作出原則性的規(guī)定，通過國際民航組織來制定全球性的一次性航空排放管理制度（包括交易機制）并充分反映了發(fā)展中國家航空運輸發(fā)展的客觀需要，設立務實、公平及有效的環(huán)球航空排放政策；鼓勵發(fā)展清潔替代燃油，優(yōu)化空中交通。

2.部分吸收歐盟的航空排放交易機制，規(guī)定解決航空排放全球統(tǒng)一制度的原則，無論發(fā)達還是發(fā)展中國家的航空排放“一視同仁”，但實施時間推后。

3.維持現(xiàn)狀，歐盟的排放交易機制繼續(xù)下去，各國采取相應的反制措施，制定各種排放交易制度，從而阻礙航空運輸健康發(fā)展，這是最不應該出現(xiàn)的情況。

五、我國民航運輸業(yè)的對策

哥本哈根氣候變化大會與航空排放成為熱門話題，筆者對中國民航提出以下建議：

1.充分了解我國關(guān)于環(huán)境保護的總體戰(zhàn)略和規(guī)劃，結(jié)合航空運輸?shù)膶嶋H向國家有關(guān)部門提出相應立法或政策建議；

2.與其他反對歐盟航空排放交易機制的國家和組織密切溝通，促成此次哥本哈根大會通過反對歐盟航空排放交易機制的內(nèi)容并在國際民航組織的主導下采取有利于國際民用航空健康發(fā)展的解決方案；

3.與國內(nèi)外的廠商開張生物燃料和航空燃油的混合油及純生物燃料的研究與應用，為將來替代燃油應用打好基礎；

4.如果歐盟航空排放交易機制得以實施，應當研究吃透歐盟航空排放機制的實施細節(jié)，比如“最低減讓”原則、督促計劃、許可以及許可的申請、聯(lián)合實施（JI）和清潔發(fā)展機制（CDM）項目中的確認排放減少（CERs），等等。