臨近2015年末，延宕數年之久的城鄉居民醫保整合方案將最終落地。

　　接近人社部、國家衛生計生委的多位專家指出，城鎮居民醫保和新農合政策性整合的方案已經遞交到決策層，通過后將正式發布。

　　中國的醫保體系自建立開始，便處于分治狀態，三大醫保中的城鎮職工和居民醫保由人社部門管理，而新農合的管理權則由衛生計生部門掌握。

　　由于分屬兩個部門管理，新農合和城鎮醫保在大多數地方并行：兩套經辦機構、兩套人馬、兩套信息系統，且兩個經辦機構的信息系統互不兼容。

　　在農村人口大量流動進城的背景之下，一分為二的治理不但重復建設，更導致大量重復參保——統計資料顯示，城鎮醫保和新農合的重復參保約占總人口的10%，這意味著大量財政資金的浪費。

　　按照2014年統計數據，城鄉居民醫保整合牽涉到數千億元的資金理管權，到底“花落誰家”，人社部和衛生計生委一直僵持不下。

　　據知情人士透露，即將出臺的指導性方案將繞過多年來僵持不下的經辦管理權歸屬爭議，鼓勵有條件的地區根據實際情況進行整合。其重點強調“政策性整合”，即城鎮居民醫保和新農合在籌資標準、藥品目錄、支付水平等具體政策上的統一。

　　就目前的趨勢而言，人社部門整合城鄉居民醫保的模式逐漸占據上風。在這一步改革以后，如何真正提高醫保資金使用效率，緩解日益加大的籌資壓力，將成為新的課題。

　　經辦管理權爭議難解

　　新世紀之初的十年左右時間里，中國的城鎮職工醫保、新農合、城鎮居民醫保三項基本醫保制度逐漸落地。三大醫保的整合一直是醫保改革的一個重要話題。

　　早在2007年，城鎮居民醫保剛剛起步，國務院在《關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》中提出，“鼓勵有條件的地區結合城鎮職工基本醫療保險和新型農村合作醫療管理的實際，進一步整合基本醫療保障管理資源”。

　　一些學者也指出，中國三項基本醫保存在著不公平，“城鎮職工醫保的籌資和保障水平遠遠高于新農合和城鎮居民醫保，前者是后兩者的6倍－7倍”。

　　此外，新農合可報銷藥品目錄與城鎮居民差別較大。南京人社局網站2015年發布的數據稱，城鎮居民醫保藥品2782種，新農合藥品約1000種。

　　為了“在2050年建成統一制度并達到合意保障水平”，有學者設計了“三步走”的戰略：第一步是新農合與城鎮居民保合并，建立城鄉居民醫保；第二步是區域性城鄉居民醫保與城鎮職工醫保合并；第三步建立全民統一的醫保制度。

　　單純以保險和經濟的原理來說，城鄉居民醫保制度現階段是否應該合并其實并沒有共識，更多支持來自于社會管理層面的考慮，尤其是破除城鄉二元割裂的社會管理體制的制度性歧視。

　　中國人民大學公共管理學院教授李珍表示，同一間病房的患者使用同樣的藥品，如果一個報銷一個不報銷，賬單也能顯示出來，難免會讓新農合患者感受到歧視。

　　出于實際需要，部分地方實際上已有一些醫保整合探索。福建石獅因為本地人口較少，新農合建立在前，干脆讓人口基數不大的城鎮居民直接參加新農合，經辦管理歸屬當地衛生計生部門。

　　一些地方則采取完全相反的方案，寧夏建立城鎮居民醫保后，進一步整合新農合建立城鄉居民醫保，經辦管理歸屬當地人社部門。

　　2012年前后，“十二五”規劃和十八大報告進一步要求，整合城鄉醫保制度。

　　2013年，新一屆政府上臺時，國務院機構改革文件提出，由中編辦參與協調完成經辦管理機構整合，在當年6月完成城鄉居民醫保整合。

　　當時的輿論普遍以為，新農合經辦管理很快將會移交給人社部。不過，在部門協調過程中，人社部和國家衛生計生委兩個部門卻拿出不同的城鄉醫保整合方案。

　　第一種是所謂“大保障模式”，即人社部門接管新農合，統籌管理城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新農合，甚至把城鎮居民醫保和新農合融合為一個制度。在這一模式下，國家衛生計生委主要實施醫療行業的服務監管，成為全國醫院的“總院長”。這一模式被人社部門推崇，采取這一模式的地方包括廣東東莞和福建廈門等地區。

　　第二種則是所謂“大衛生模式”，即由衛生部門整合城鎮居民醫保和新農合，最終實現“一手托兩家”：衛生計生部門既監督管理醫院，又經辦管理醫保基金；而且，醫保基金經辦管理成為醫院監督管理的重要抓手。這一模式為衛生計生部門推崇，浙江嘉興等地區一度采用這種模式。

　　最終，整合并未在2013年順利完成，原因普遍被解釋為人社部、國家衛生計生委兩個部門的意見僵持不下。

　　直到2015年4月，國務院在年度醫改工作安排中再次提到，要在11月前“研究制定整合城鄉居民基本醫療保險管理體制改革方案和試點實施意見”。

　　整合勢在必行，僵持局面短期內難破，一種折衷方案出現了，就是城鄉居民醫保的“政策性整合”。