“三農”問題，不完全是農業、農民和農村問題，也是農業作為產業的承載力問題。要從農業作為產業的承載力動態變化角度分析和設計農業政策。

　　三農改革，目前面臨兩大難題，一是農業上誰來保證糧食安全問題，誰來種地。二是種地農民如何增加經濟收入。隨著農業進步，一畝三分地上承載不了那么多的勞動力，大量的農民進城務工。夾在二者之間的是農村問題，主要是如何保護生態環境。

　　產業的承載力好比一個人挑擔子，只能挑一百斤，容納的就業人口有上限。20畝耕地只需要一個勞動力，多一個就是浪費。勞動力的需求如此，其他方面的投入產出也是如此。飽和之后，投入越多，效率越差。對此，在加速城鎮化、農業機械化、農民職業化的同時，要從農業產業承載力上限的角度來思考和設計政策。

　　那么，我國究竟能讓多少人在農業產業里謀生?雖然沒有統一的測算路徑和測算方法，但是可以根據18億畝耕地紅線，或者是土地勞動承載力，也就是主糧、畜牧、蔬菜、水產等需要的勞動力來匡算、來布局、來實施。

　　4.5億是三農“休養生息”之限

　　我國農業產業主要是種植業和養殖業，再附加一部分農產品加工業、鄉村旅游業。

　　在種植業方面，如果以18億畝耕地紅線來測算，目前平原、壩區人均勞動力可以耕種的面積已經達到200畝，丘陵區已經超過20畝，山區已經超過10畝。由此可推算出，三大主糧種植，僅需要不到1億勞動力;如果以農民進城務工年收入3萬元計算，要獲得同樣收入，一個農業勞動力需要耕種20畝左右。以此核算，農業產業最適宜的勞動力也是1億左右。

　　在畜牧業方面，2011年全國牧區從業人口600多萬，半牧區從業人口1100多萬，共計1700多萬。近年，畜牧業從業人口基本維持在這一規模。

　　在水產業方面，2014年全國水產養殖面積1.2億多畝，漁業勞動力人口2030多萬人。在蔬果花卉方面，2014年全國蔬菜種植面積達到3億多畝，花卉業從業人數為525萬多人。

　　由于種植和養殖業所涉勞動力多有交叉，按照農業部門最新統計數據，初步測算農業產業實際需要的勞動力總量在1.5億人左右，加上失去勞動力的“老農”和準備接班的“小農”，可以容納在農村的人口大約為4.5億人。

　　難以承受的農業產業化之亂

　　我國農業產業化經營，作為與傳統農業有別的新的生產經營方式，已經實踐了20余年。但是，我國農業產業化經營至今仍然存在不少的問題，不僅有“谷賤傷農”的現象，而且不少時候谷貴也傷農。其中關鍵的原因，就是沒有充分考慮農業產業化的承載力，在不少政策設計和政策扶持過程中出現偏差。

　　其一，扶持政策不穩定。一個時期以來，不少專業人士認為，“農民什么賺錢就種什么、什么賺錢就養什么”，是缺乏科學的規劃和準確的市場信息所造成。現在看來，更多的原因可能要歸咎于“看得見的手”一定程度的作用不當。

　　以生豬養殖業為例，“補貼好比強心針”：給予補貼，生豬存欄量激增，豬肉價格大跌;停止補貼，生豬存欄量銳減，豬肉價格猛升……現在，“豬周期”甚至從過去一兩年縮短到半年左右。問題看似是“小”、“散”所致，實際上源于生豬補貼政策的不當。

　　在市場中，影響豬肉價格的主因并非散戶，而是新增的大戶。而政策補貼一時有、一時停，唯有大戶才能及時跟風進出。可見，只有把生豬補貼政策穩定下來，才能解決豬肉價格“過山車”的問題。原因簡單，補貼政策如果穩定，賺錢不多，有經驗的生豬養殖戶會長期堅持，沒經驗的自然不會貿然加入。不僅生豬養殖如此，奶牛養殖也如此，包括許多水果蔬菜、經濟作物種植等等，也大多如此。

　　另一個案例是農民合作社。據統計，自2007年7月《農民專業合作社法》正式實施到2015年10月底，全國農民合作社數量已發展到147.9萬家。據筆者多年基層調研，這其中盲目跟風者為數甚多，甚至不少是沖著政策補貼而來的假合作社。究其原因，仍然與補貼政策、扶持政策不穩定有關。

　　其二，扶持項目有偏差。近年來，為了農民增收，相關部委每年都要制定一批發展畜牧或經濟作物的優惠政策。但是，因為扶持項目單一、政策目標單一、優惠條件僵化，導致扶持項目“好看不好吃”。比如，政策性農業保險尚未在牛、羊、禽養殖方面開展;活體畜禽不能抵押貸款，導致抗風險能力弱;畜禽糞便處理投資大，養殖戶自身難以承擔等等問題，令政策效果大打折扣。

　　尤其在一些基層縣市和鄉鎮，基于追求政績而在農業產業化上貪大求全的案例比比皆是：種植合作社，少則千畝，多則萬畝，數十萬畝;養殖合作社，少則千頭萬尾，多則萬頭億尾……行政命令推不動，就動用經濟手段，實施名目繁多的獎補政策。最終，農業產業化的政策目標時常“過猶不及”。

　　例如，西部某縣一度是全國聞名的“蜜橘之鄉”。近年，由于蜜橘品質退化，當地政府部門認為茶葉市場發展前景看好，就出臺政策：以行政村為單位，要求年度內種植10畝以上、50畝以下的，按實際種植面積給予每畝100元獎補;50畝以上的、按實際種植面積給予每畝150元獎補。由此造成的盲目發展，導致茶葉價格下跌，找不到銷路，產生了種種“傷農”后遺癥。

　　其三，扶持環節缺項多。發展農產品加工業，壯大縣域經濟，是中央多個一號文件的主要內容。但是，這些政策在各個部門具體設計和部署的過程中，支持的力度大多分散了，形成了類似“撒胡椒面”的政策結果。

　　例如，2012年中央財政啟動了農產品產地初加工補助項目，每年安排5億元專項資金，采取以獎代補的形式扶持農戶和合作社建設貯藏窖、冷藏庫和烘干房等初加工設施。但是，這項補貼政策落到縣市基層農戶和合作社，或者一分錢未見或者過少于事無補……而這也成為不少基層縣市熱衷工業發展，任由農業產業“順其自然”的根本原因。

　　用承載力思維合理安排三農

　　一域一地的經濟發展，工業需要因地制宜地規劃，現代農業一樣也需要因地制宜地規劃;城市發展需要考量承載力，農村發展也需要考量承載力。用承載力動態變化的思維安排農業和農民，不但事關農業產業化發展的土地所有權、承包權、經營權、收益權等難題可以由之破解，甚至農村發展相關的戶籍問題、城鎮問題、“誰來種地”等政策困境也都會迎刃而解。

　　具體在農業產業化問題上，目前亟待用農業承載力的思維合理規劃安排。

　　其一，全產業鏈思路。農業產業化經營涉及超過半數的政府部門。因而，需要政府部門按照農業產業的特殊要求，消除舊體制障礙，弱化部門壁壘和管理職責，打破行業界限和條塊分割，逐步走向管理一體化。最有效的政策，應放在“三端”上：

　　一是種植、養殖端。統籌農業綜合開發資金、財政農業發展資金、扶貧開發資金等，集中用于主產區，而不是“撒胡椒面”式的低效補貼;二是加工端。目前項目補助主要是儲藏、保鮮、烘干，重點是馬鈴薯主產區，兼顧果蔬優勢產區。相反，主糧和畜牧項目不但沒補貼，還要征稅。對此，應該制定基于政策長遠和穩定的統籌兼顧的政策解決辦法;三是生態環境端。圍繞保持農業生態系統平衡，充分利用“新農村建設”及“整村推進”的有利時機，加快統一規劃、全面部署、整合資金搞好農村產業化的規劃布局并組織實施。

　　其二，產銷直供思路。以筆者多年基層調研觀察，“社區支持農業”，或者叫“新小農”的家庭農場，正在成為現代農業發展的新模式。這種模式得以建立，一是隨著城鎮化加快，人們離土地越來越遠，而“社區支持農業”給消費者提供了親近土地的便利條件;二是隨著中等收入階層的崛起，相當一部分人完成從“吃飽”到“吃好”的升級，“社區支持農業”有了數量龐大的潛在消費群體;三是因為食品安全事故時有發生，消費者越發關注自身健康，而“社區支持農業”正迎合了這種需要。

　　當前，這種模式順應了我國城鄉一體發展的大趨勢，把農業、農村、農民聯結在一起，把個性化、多元化的城市居民需要與農業、農村、農民聯結在一起，在使農業擺脫天災人禍、農村擺脫環境污染、農民擺脫土地束縛的同時，形成了一種多元和諧的農業產業化新業態，值得相關政策部門重點關注。