土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化，開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。建設統一開放、競爭有序的市場體系，是市場在資源配置中起決定性作用的基石之一，即建立城鄉統一的建設用地市場，最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

　　仔細梳理十八屆三中全會關于土地改革的總體部署，可以發現，使市場在土地要素的配置中發揮決定性作用的是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個線索，也可將土地改革的內容用三個關鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

　　改革思路

　　第一個關鍵詞：市場化

　　1．在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

　　2．縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。

　　3．穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。突破性提出賦予承包經營權的抵押和擔保功能，這意味著農村耕地的資產和融資功能首次被決策層認可。

　　第二個關鍵詞：收益分配

　　1．建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。如果在執行環節中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農民的收益。

　　2．賦予農民更多財產權利。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

　　3．允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。鼓勵和引導工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。

　　第三個關鍵詞：分類處置

　　這里的含義是三中全會所確定的土地改革方案事實上是一個分類改革的方案，具體而言：

　　1．對于耕地，既堅持了傳統上的集體所有權這一基本前提未變，同時也堅持“農地農用”的基本原則未變，改變的重點是集中式耕地經營的方式上，方向是實現農業的規模種植和現代農業。

　　2．對于農村集體所有“經營性用地”，則提出“在符合規劃和用途管制前提下”流轉，這個前置條件從根本上決定了農村經營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。經營性用地流轉的范圍實質上是受限的。

　　3．在農地向非農建設用地的轉換環節，目前實行的征地和“土地招拍掛”機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農民的補償，這意味著交易環節，地方政府對土地市場的干預仍然較強。

　　改革影響：尋找新的土地紅利

　　盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但三中全會已經沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會產生一系列影響，在某種程度緩解當前中國土地制度的矛盾，并有望產生新一輪的改革紅利。

　　第一，農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束，也有助于提升土地使用的經濟效率。

　　從增量角度評估，中國的建設用地占比仍偏低，而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發提供的空間。從存量角度評估，目前處于城市拓展區范圍之內，但在產權屬性上仍是集體所有的存量建設用地，雖然是工商業或住宅用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下重新配置這部分土地，不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經處于城市之中，其經濟價值更大。總體看，集體建設用地流轉空間極為廣闊，可緩解城市土地指標的約束。

　　第二，集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構，表現為工業用地占比的下降和商業用地占比的上升，這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。

　　通常，不同發展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發展規劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現規律性變化。更為重要的是，城市建設用地結構的變化事實上反映的是城市的轉型，在工業化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業的總部經濟中心和生產性服務業中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導致城市中心工業用地比重逐步下降。

　　具體到中國的情況，目前來看，北京、上海、深圳、天津等一二線發達城市正逐步過渡到這個階段，城市建設用地中工業用地的比例會日益減小，住宅、商業和基礎設施的用地比例將增加，而且在農村集體建設用地流轉和工業外遷兩個力量的疊加驅動下，新增的工業用地將主要集中在大城市的周邊或郊區集體建設用地上。

　　第三，盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束，但未來中國土地城鎮化的總體趨勢仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。

　　普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張，人口擴張速度相對較慢，這導致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來很長的一段時間內，中國土地城鎮化的核心問題將從數量擴張過渡到效率擴張。

　　第四，圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農民工帶來一定程度的財產性收入，從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。

　　轉移人口與城市居民的最大差距在于財產差距，財產差距難以破除的關鍵原因并非農民沒有財產，而是財產無法通過市場途徑變現。農民的財產為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權，這三類財產若能市場化變現，人均資產性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環節，適度提高耕地占用、宅基地流轉的增值收益分配比例，那么農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

　　第五，耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件，下一階段，中國農業生產經營方式的轉變將成為新的亮點。

　　截至2011年底，全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝，其中已經流轉的總面積為2.28億畝，流轉面積同比增速達22.1%；在改革政策的推動中，按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單框算，中國將于2020年前實現耕地“全流轉”。

　　耕地流轉和規模經營的目標是農業勞動生率的擴張、生產成本的下降和農作物質量的提升。從國際對比來看，中國的農作物單產僅僅低于作為發達國家的美國、英國和日本，遠遠高于印度和巴西，是世界平均水平的1.6倍，規模種植本身不僅難以增加，甚至有可能減小單產。而且中國的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍，遠遠高于美國和英國，規模經營并不會帶來農資使用總量的增加，但是會帶來使用結構的變化。因此，規模經營的關鍵是通過生產和管理方式的機械化來實現勞動生產率的提升，目前中國的農業勞動生產率是日本的1%、美國的20%、世界平均水平的50%，提升空間較大，尤其是收割領域。