“貸款修路，收費還貸”政策是改革開放初期，中國公路交通嚴重滯后、國家財力有限的條件下，探索發展起來的一項重要政策。1984年，國務院第54次常委會正式決議實施“貸款修路，收費還貸”；1988年，交通部、財政部、國家物價局根據《公路管理條例》，聯合發布了《貸款修建高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》；2004年，中國《收費公路管理條例》正式實施。目前中國現有公路網中，95%的高速公路是靠收費公路政策籌資修建的，收費還貸政策的實施在中國公路建設初期拓寬了公路建設投融資渠道，緩解了建設資金嚴重不足的矛盾，對加快中國公路交通的發展做出了重要的貢獻。

　　然而，隨著中國高速公路建設的快速發展，高速公路存在超期收費、通行費標準過高以及不合理收費的問題。2011年6月起，交通運輸部開展了為期一年的全國收費公路專項清理工作，全面清理公路超期收費、通行費收費標準偏高等違規及不合理收費等現象。根據清查要求，各省市都對轄內路段做了清查，從各省的整改結果看，絕大多數省份只對少數路段的收費期限、費率做調整。

　　2012年8月，國務院發布了《國務院關于批準交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》（國發[2012]37號），通知規定，春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節假日連休日期間7座及以下小型客車免收高速通行費。該通知旨在減輕民眾過路負擔，具有很大的社會意義。但由于此次免費通行的天數約為20天，占全年的5.5%，且節假日均為車流量大的時期，免費通行政策的實施對高速公路運營企業帶來一定的負面影響，一方面，影響企業收入及利潤，另一方面更加集中的車流量將造成交通擁堵，增加高速通行管理難度。同時，由于通知中規定免費通行的范圍為7座及以下小型客車，屬于“一類車”，因此高速公路運營企業所轄高速路段一類車流量占比越高，所受影響越大。

　　2015年7月，交通運輸部發布《收費公路管理條例》修訂征求意見稿，突出了收費公路和非收費公路的不同政策，體現了“兩個公路體系”統籌發展的導向。一是從資金來源上，明確政府對非收費公路的投入義務，明確收費公路的多元化籌資渠道。二是從等級構成上，明確收費公路以高速公路為主體。三是明確政府收費公路不得無償劃撥，除收費公路權益外，收費公路資產不得轉讓和上市交易。四是調整收費期限。