作者：盛洪

　　面對迅速上漲的房價，中央政府的對策一是由行政部門直接干預房價，一是大規(guī)模地建造保障房。然而，如果我們認為這是一起市場失靈、政府出手的經(jīng)典事例，那就大錯特錯了。

　　房價迅速原因?市場出了問題?

　　首先我們要問的是，房價迅速上升的原因是什么?是市場出了問題嗎?其實不是。自然生成的有效市場，是一個供給者和需求者都能自由進入的市場。而中國的房地產市場并非如此。在二十一世紀以前，房地產市場還比現(xiàn)在要好。1986年的《土地管理法》第四十一條明確規(guī)定，城鎮(zhèn)居民可以在農村集體土地上建住宅，并應支付相應的費用;農村集體蓋房出售還沒有受到行政部門的限制。只是到了1998年后，《土地管理法》刪除了原第四十一條，雖然沒有加上否定性的條款，有些行政部門開始對農村集體土地上的住宅的市場交易加以限制，既不允許出租，更不允許出售。

　　在這樣一種制度與政策環(huán)境下，利用農村集體土地進行住宅建設的行為受到壓抑。一方面，仍有大量農民蓋房子，并向城里人甚至外來企業(yè)出租或出售。是為“小產權”房。另一方面，由于相關行政部門一再聲言打壓，產權安全得不到保障，致使消費者不敢購買“小產權”房，從而縮小了這部分房地產市場的規(guī)模;農村集體或農民個人也沒有長遠打算，房屋質量就沒有保證;再加上不可能有很好的規(guī)劃和公共設施與服務，以“小產權”房為主的“城中村”就顯得擁擠、臟亂，并經(jīng)常會有火災的危險。這使得供給不僅在量上，而且在質上都受到了限制和壓抑。

　　據(jù)國土資源部估算，2007年全國的“小產權”房共約66億平方米。如果按人均30平方米計算，能住下2.2億人。相當于當年城市人口的37%;如果考慮到“小產權”房多是低收入的遷徙工人和剛畢業(yè)的大學生居住，人均面積較低，比如20平方米，則可住下3.3億人;相當于當年城市人口的56%。幾乎可以完全解決全國城市的住房問題。如果廢止對小產權房的錯誤政策，這些房子就會正常涌入房產市場，一方面會抬高“小產權”房的價格，但在另一方面則會顯著抑低整個房地產市場的價格水平。

　　反過來說，如果限制“小產權”房，被政府承認的房地產——“大產權”房的價格就會比不限制時高出許多。即使如此，政府的另外兩個舉動，又會使房價更高。一個舉動是，山西省政府以安全和整頓為名，將許多中小煤礦的采礦權從民營企業(yè)家手中奪走;更早的例子是，陜西省政府與中國石油公司一起將私人投資的陜北油田的開采權奪了走。最引人注目的例子是鐵本事件，一個想為鋼鐵事業(yè)做貢獻、同時也想賺錢的企業(yè)家身陷囹圄。這意味著，在許多產業(yè)領域，尤其是央企占主導的領域，投資是有很大風險的，少則虧錢賠本，多則失去自由。在民間的大量資金就不可能隨意流動。比較而言，房地產(當然是“大產權”房)是受到政府嚴格保護的同時又具有巨大規(guī)模和良好前景的產業(yè)。當房價上漲后，也沒有人會像山西省政府對待中小煤礦采礦權那樣，硬要按買時的初始價格再買回。資金就會更集中地流向房地產市場，更烘托了房地產的價格。

　　另一個舉動是，自上個世紀90年代中期以來，國有企業(yè)、尤其是央企獲得了越來越多的壟斷權力和優(yōu)惠政策，使得央企作為一個集團，其收入顯著高于社會平均水平。據(jù)我們最近的研究報告，“2008年，壟斷行業(yè)職工人均年收入達12.85萬元，約為當年全國在崗職工年平均工資18364元的7倍。”這些壟斷行業(yè)包括電力、電信、石油、金融、保險、水電氣供應、煙草等行業(yè)，共約有職工833萬人。可以想見，當一個龐大的集團的收入高于其他集團的6倍時，會對房價產生什么影響。當然，這個集團對房價的影響并非只是通過貨幣將房價抬高，而經(jīng)常是用比其他集團更便宜的價格買到房子。這不僅因為，他們的大規(guī)模的團購會獲得優(yōu)惠，而且是因為，他們還獲得了優(yōu)惠的土地政策，用“自有土地”(其實是國有土地)蓋住宅，無償占有了國有土地。這進一步減少城市土地的供應，使“大產權”的商品房的市場價格變得更高。

　　“房子問題”乃干預市場政策所創(chuàng)造

　　于是，房子的問題就被干預市場的政策創(chuàng)造了出來。由于大量“小產權”房被相關行政部門宣判為“非法”，相當于供給存量1/3、可容納一半以上城市人口的住房就被逐出市場，當然會出現(xiàn)住房難、房價貴的問題。在這種情況下，相關行政部門又提出通過蓋保障房來解決問題。國務院已做出決定，在今后五年要蓋3600萬套保障房。如果要按每套60平方米計算，面積將達到22億平方米，但只是“小產權房”(2007年)存量的1/3，并且如果按每平方米3000元的成本計算，就要新投入高達6.6萬億元的資金，五年后才能完成。如果重新承認并保護“小產權房”的合法權利，這個龐大的保障房計劃又有什么必要呢?

　　更重要的是，由行政部門主導的保障房計劃，并不能真正解決最窮的人，包括從農村到城市來的遷移工人，剛畢業(yè)的大學生等等的住房問題，而在我國現(xiàn)有政治結構下，只能帶來更多的腐敗。已有大量事實證明，所謂保障房不過是濫用公權力的行政部門官員的盛筵。案例不勝枚舉。國家監(jiān)察部甚至警告說，保障房領域已成為腐敗淪陷區(qū)。盡管政府想作出努力杜絕這一領域的腐敗，但幾無可能。這是因為，在一個沒有實質性約束的制度環(huán)境下，作為由凡人組成的行政部門是無法自我約束的。

　　問題是，既然“小產權”房能夠提供充分的供給，為什么還要千辛萬苦、冒著腐敗導致的政治風險去蓋保障房呢?進一步追問，當初在1998年修改《土地管理法》時，是什么動機使得行政部門促使立法機關刪去了規(guī)定城鎮(zhèn)居民可以在農村集體土地上建房的第四十一條呢?一個堂而皇之的理由是為了保護耕地。但這個理由顯然不能成立。因為大多數(shù)“小產權”房，即有交易價值的房屋都是建設在接近城市或就在城市之中的農村宅基地上。只要增加樓層和面積，就既能解決農民自己的住房問題，又能提供更多房屋以供出售或出租。幾乎不涉及耕地問題。

　　一個有說服力的解釋是，這一條款被刪除是為了保證地方政府壟斷土地一級市場，讓農村集體不再與之競爭，從而賣出更好的土地價格。另一方面，由于農民直接出售自己土地的權利受到限制，行政部門就可以以城市建設用地的理由用低價強制性地從農民手里奪走土地，再高價賣給開發(fā)商，從中間獲得巨額的土地財政收入。我們注意到，在1998年對《土地管理法》進行修訂時，只是經(jīng)過了人大常委會的表決。而人大常委會只有不超過170人的成員。就我國人大及其常委會的現(xiàn)狀來看，他們無一農村集體的代表，更多地是行政部門的官員。他們作出有利于行政部門的法律修改是合乎邏輯的。后來的“土地財政”運動如火如荼，到2010年該項收入竟高達2.9 萬億元，說明這一解釋應與真相不遠。

　　如果果真是這一目的，這一法律修改就應被視作利益集團操縱立法和修法的惡劣案例。這說明，有時候立法機關和立法過程在名義上被用來作為行政部門的政策工具，而在實際上則可能是被行政部門作為設租尋租的手段，這不僅違反了政治公平的原則，而且由于限制了房屋的供給，而成為高房價的真正的罪魁禍首。然而，行政部門很容易利用一般民眾不太了解房價背后的經(jīng)濟機理的情形，把房價上漲說成是房地產開發(fā)商的道德問題。實際上，如果對《土地管理法》的不當修訂如上述的解釋的那樣，應該說，在對行政部門的監(jiān)督約束機制不夠健全的時候，一個社會首先應該要求行政部門官員的血管里流淌道德的血液。

　　在另一方面，“限購”政策也產生了嚴重的負面效果。首先這就不是一種正常和健康的政策，只是通過直接干預減少需求，以影響價格。這種做法一點也沒有改變對房地產需求的自然狀態(tài)，而只是通過行政部門干預使價格信號顯得較低，既欺騙社會，也欺騙自己。被限制的有貨幣支付能力的需求就會在別的什么地方爆發(fā)出來。更進一步，“限購”政策違反了我們社會更為珍視的平等原則，把中國公民劃分為本地人和外地人。這種歧視不僅是觀念上的，而且已經(jīng)顯現(xiàn)出實際影響了。在北京和上海工作的外地人突然發(fā)現(xiàn)他們的生存更為困難，為了能夠買房和買車，他們要付出比本地人大得多的成本。

　　計劃經(jīng)濟的普遍邏輯：解決自己“創(chuàng)造”的問題

　　實際上，這種通過行政部門對市場的干預先“創(chuàng)造”出問題，再以此為理由，由行政部門去“解決”的模式，并不是什么新的東西，而是計劃經(jīng)濟的普遍邏輯。在這種人造的經(jīng)濟制度中，計劃當局制訂的計劃價格經(jīng)常會低于產品的市場(影子)價格，從而導致供給短缺，這時行政部門又會因短缺而設立配給制度。比較顯著的例子就是農產品。當計劃當局將農產品價格壓得很低時，農民沒有種糧的積極性，供給就會短缺。農產品配給制度隨之而生。這就是當時城市居民都熟悉的糧票和糧本制度。在計劃經(jīng)濟時期，類似農產品的情形成千上萬。所有這些“計劃—短缺—配給”的情形都隨市場經(jīng)濟的發(fā)展一掃而光，政府沒有費什么力氣，卻贏得了“中國奇跡”的光榮。

　　如果還固守計劃經(jīng)濟的思路，行政部門創(chuàng)造的不僅是社會的問題，而且是自己的問題。首先是，“土地財政”所獲得的收入并不能抵補它的成本，包括至少6.6 萬億元的保障房開支，低價奪地所引起的反抗及相應的“維穩(wěn)費用”，巨額款項所引致的國土部門和地方政府的腐敗及官員獲罪，惡性事件所帶來的社會動蕩，以及地方政府以致中央政府聲譽受損。

　　結論：解決我國房子問題的根本方法就是“無為”

　　因此，解決我國房子問題的根本方法就是“無為”。即取消行政部門對房地產市場及其它領域的干預，禁止行政部門對各種產權的侵犯，停止保障房的建設，代之以對“小產權”房的產權的保護，對交易秩序的維護。行政部門需要做的，是對城市化過程中的市場失靈進行補救，包括對城市規(guī)劃的組織，為大規(guī)模基礎設施投資的融資，對市政公用事業(yè)自然壟斷部分的監(jiān)管，以及向少數(shù)租不起房的人發(fā)放租房券，等等。由于“小產權”房的產權真正得到了尊重和保護，房屋的供給會大幅度增加，房地產市場的綜合價格會顯著下降，行政部門不用為保障房的資金操心就能基本解決大多數(shù)人的住房問題，并且還避免了行政部門過度干預所帶來的腐敗以及受到懲罰的風險。

　　真正擺脫了“解決自己制造的問題”怪圈的行政部門，就可以騰出更多的資源和精力投入到更重要的公共物品的提供方面，做出真正有益于民眾和社會的政績來。(盛洪系天則經(jīng)濟研究所所長，山東大學教授、博士生導師)

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