中國的16個大型城市已經(jīng)習(xí)慣了的“以土地?fù)Q發(fā)展”的經(jīng)濟增長模式，將在不久的未來徹底終結(jié)。作為全國土地工作的主管部門，國土資源部正考慮對16個城市的新增建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行“剛性約束”。

　　北京、上海、廣州、深圳、成都等城市都有可能登上這份總計16個城市的名單。按照相關(guān)工作提出的標(biāo)準(zhǔn)，城市常住人口規(guī)模500萬以上被劃定為重要的標(biāo)準(zhǔn)，所有常住人口規(guī)模達(dá)到500萬以上的特大城市，新增建設(shè)用地都將被嚴(yán)格控制。

　　被“剛性約束”的城市，將主要通過存量建設(shè)用地的盤活，解決經(jīng)濟發(fā)展所需要的土地資源。與此同時，國土資源部已經(jīng)在著手一系列鼓勵盤活存量建設(shè)用地的新規(guī)定，這些有望在此后1~2年內(nèi)，陸續(xù)推出。

　　剛性約束

　　“國土資源部確實已經(jīng)確定，實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量控制制度，強化對縣、市一級的建設(shè)用地總量的剛性約束。”6月24日下午，權(quán)威人士向《中國經(jīng)營報》記者證實，國土資源部已經(jīng)確定對地方城市建設(shè)用地規(guī)模實施“剛性約束”，以提高土地利用效率。

　　此前，有市場消息稱，國土資源部正在擬定一份城市名單，在這份名單上的城市，新增建設(shè)用地規(guī)模將被剛性約束。所謂剛性約束，是一個工作術(shù)語，即通過土地利用規(guī)劃審批、年度新增建設(shè)用地指標(biāo)審批、新增建設(shè)用地審批等，對相關(guān)城市新增建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)模管控。

　　中國目前正在執(zhí)行“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”。通過編制和落實土地利用規(guī)劃，并配合以新增建設(shè)用地指標(biāo)管理和審批制，實現(xiàn)到2020年保有耕地不少于18億畝的“紅線”。

　　在如是管理制度下，地方政府年度擁有的新增建設(shè)用地量，由新增建設(shè)用地指標(biāo)決定，而這一指標(biāo)，則由國土資源部確定。這實際上構(gòu)成了中國土地管理的基本制度，也使“剛性約束”具備了基本權(quán)力框架。

　　目前，國土資源部已經(jīng)確定通過兩個手段，對地方城市的建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行剛性約束。其一是要求地方政府制定城市發(fā)展總體規(guī)劃等規(guī)劃時，規(guī)劃期內(nèi)的新增建設(shè)用地總量不能突破現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃的總量。這實際上使土地利用規(guī)劃成為所有規(guī)劃的前提。

　　其二，國土資源部準(zhǔn)備通過開展編制重點城市群土地利用規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃的方式，進(jìn)一步約定新增建設(shè)用地規(guī)模，從而確�！白顕�(yán)格的耕地保護(hù)制度”得以落實。

　　500萬人口劃線

　　此前，有市場消息稱，國土資源部已經(jīng)初步擬定了一份名單，并首先對這個名單上的16個城市，進(jìn)行新增建設(shè)用地規(guī)模的剛性約束。這份名單中，既包括北京、上海、廣州等城市，也包括成都這樣的二線城市。大連萬達(dá)集團(tuán)董事長王健林在公開論壇上也曾部分提及此事。

　　但是，對于名單的問題，國土資源部至今為止未有公開發(fā)布。前述權(quán)威人士稱，對于新增建設(shè)用地規(guī)模的管控原則，國土資源部已經(jīng)有了初步的結(jié)論，并劃定了標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)是以城市人口規(guī)模劃線的。

　　按照國土資源部目前劃定的標(biāo)準(zhǔn)，國土資源部會嚴(yán)格核定各類城市新增建設(shè)用地規(guī)模，適當(dāng)增加城區(qū)人口100萬~300萬的大城市新增建設(shè)用地，合理確定城區(qū)人口300萬~500萬的大城市新增建設(shè)用地，從嚴(yán)控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市新增建設(shè)用地。

　　同時，國土資源部還確定了另一個原則，即東部地區(qū)特別是優(yōu)化開發(fā)的三大城市群地區(qū)要以盤活存量為主，率先壓減新增建設(shè)用地規(guī)模。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，北京、上海、廣州等均是人口500萬以上的東部城市，成都的人口也在500萬以上。

　　北京市的“二調(diào)”數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，北京市耕地相對比1996年第一次土地調(diào)查結(jié)果凈減少11.67萬公頃。這導(dǎo)致北京市的可占用農(nóng)地量逼近紅線。

　　根據(jù)《北京市土地利用總體規(guī)劃》確定的目標(biāo)，即到2020年末全市耕地保有量指標(biāo)21.47萬公頃。北京市到2020年僅有約1.24萬公頃的占用空間。

　　在與北京市方面就土地“二調(diào)”的溝通過程中，國土資源部表示，北京市耕地保護(hù)形勢十分嚴(yán)峻，必須堅持實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，同時要嚴(yán)格控制增量、盤活存量，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。而上海，也存在相同的問題，甚至比北京更為嚴(yán)重。

　　存量給出路

　　按照國土資源部目前剛性約束新增建設(shè)用地的指導(dǎo)思路，將逐步減少新增建設(shè)用地規(guī)模。與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、節(jié)約集約用地目標(biāo)要求相適應(yīng)，逐步減少新增建設(shè)用地計劃和供應(yīng)。

　　在此基礎(chǔ)上，國土資源部將從“盤活存量”的角度上，給予地方政府土地使用的“出路”，畢竟土地資源是地方社會經(jīng)濟發(fā)展的最主要資源。

　　記者了解到，國土資源部將出臺促進(jìn)批而未征、征而未供、供而未用土地有效利用的政策，將實際供地率作為安排新增建設(shè)用地計劃和城鎮(zhèn)批次用地規(guī)模的重要依據(jù)，對近五年平均供地率小于60%的市、縣，除國家重點項目和民生保障項目外，暫停安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，促進(jìn)建設(shè)用地以盤活存量為主。

　　與此同時，還將有盤活存量土地的“鼓勵性政策”出臺。國土資源部已經(jīng)提出，建立健全低效用地再開發(fā)激勵約束機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地挖潛利用和高效配置。完善土地收購儲備制度，制定工業(yè)用地等各類存量用地回購和轉(zhuǎn)讓政策，建立存量建設(shè)用地盤活利用激勵機制。

　　在此之前，國土資源部曾集中研討過存量建設(shè)用地和新增建設(shè)用地區(qū)別入市的可能性。研究擬將存量用地交易、開發(fā)、建設(shè)與新增建設(shè)用地進(jìn)行“區(qū)別管理”，存量用地原使用權(quán)所有方將有望直接參與到存量建設(shè)用地的開發(fā)過程中。這對于一直厲行的“一律招拍掛”，有望形成突破。

　　按照研究期間的“設(shè)想”，國土部將建立利益共享機制的原則是，對納入再開發(fā)的土地，通過征收集體建設(shè)用地實施經(jīng)營性開發(fā)的，土地純收益可按一定比例返還村集體；通過政府收回、收購進(jìn)行再開發(fā)的，在依法補償基礎(chǔ)上給予原土地使用者一定獎勵。

　　不過，國土資源部內(nèi)部人士強調(diào)，這些內(nèi)容均是研究和探討范疇，并非最終“定案”。